陈庆文:更新政治体制的方式与结果同样重要

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第13届国会于上个月开幕时,总统陈庆炎在他的施政方针演讲中勾勒出政府的主要目标:确保新加坡安全、重振经济、建立更互相关怀的社会、改造市区景观及与民携手共创未来。谈到“良好政治与领导人”的课题时,陈总统说:“随着局势改变,我们的政治体制必须与时俱进地更新。政府将谨慎探讨这个课题,看是否需要,又该如何改善政治制度,以确保我们能长期拥有清廉、有效且负责任的政府。”

自独立以来,新加坡便一直致力通过修宪,制定一个符合国家独特需求和愿景的政治体制。我们采用了英国西敏寺(Westminster)议会民主制度。但从1980年代中期开始,我们的体制便逐渐不再局限于个别选区选民选出代表自己的议员,和以单选区为基础的选举模式。

从1984年至1991年,我们多次修改宪法,创设了非选区议员制度(1984年)、官委议员制度(1990年)、集选区制度(1988年)和民选总统制度(1991年)。这些制度的主要目的,是满足因为一党独大而出现的政治需求,同时确保我们的政治体制与时俱进,国会继续是政治与治理的核心。

批评者认为,这些创新纯粹是为了让政治竞争环境更符合执政的人民行动党的利益,防止选民的支持进一步下滑。

什么促使政府对新加坡政治体制的新一轮检讨(包括由大法官领导宪法委员会,对民选总统制展开检讨)?自非选区议员制度和官委议员制度于2010年进一步强化以来,局势出现了什么变化?

答案是选民的改变。现在,大多数选民是在独立后出生的。他们希望看到政治多元化、更多的政治角力、民主开放与竞争。另一方面,他们也完全接受政府长期以来的说法,即善政是新加坡成功的基石。

他们认识到,一个健全的制衡体系可以强化我们的政府机制和治理。不过,他们也了解,要一党独大的执政党不偏不倚地监督自身有其局限。尽管如此,选民在去年9月的大选清楚表示,善政不意味着为了要有反对党而投选反对党。

总理李显龙上个星期在国会宣布的一系列政治改革,再次显示政府深信,我们的政治体制的设计和运作,必须带来一个得到选民明确授权的强有力政府。政府在国会中占大多数,才能从长期利益出发,坚定和有效地治理国家。

对非选区议员制度和民选总统制度所提出的改革,还有增加更多单选区和进一步缩小集选区的规模,延续了政府一向来的论述,即这样做可以增加国会的代表性,人民的参与和行使民主权利,是符合公众利益的。

最具争议性的改革,大概是让将从九名增加到12名的非选区议员,享有同民选议员一样的投票权。增添非选区议员的人数不是大问题。这是为了更好地反映没有投票给执政党的选民的心声。在每一次大选,这些选民平均占30%,是不容忽视的。

让非选区议员享有同民选议员同样的投票权,是要显示他们和选民投选出来的议员是平等的,不是只是为了充数而已。然而,从民主问责的角度来看,这样做是很有问题的。

要在什么基础上赋予非选区议员同等的投票权?他们并没有赢得选民的委托。为什么一些选区有两组议员,即非选区议员和民选议员?那里的选民不但享有额外的代表,也有额外的投票权。

一些人认为这是一种策略。既然新加坡人希望看到更多竞争和政治多元化,增加非选区议员的人数(他们可以参与所有辩论和在任何课题上投票),可以减少选民投选反对党议员的欲望。选情吃紧时,这可能发挥决定性作用。因为选民知道,在投选行动党议员的同时,他们可能会得到一些非选区议员。也就是说,他们可以鱼与熊掌兼得。

平权未必就是正确

这样的批评对一般选民可能不公平。这似乎是说,选民不了解一个民选反对党议员的意义,很容易受到“两者兼得”的诱惑。事实上,选民了解,非选区议员是以“次优”(second best)的途径进入国会。从权力、真实的代表性和合法性来看,民选反对党议员都比非选区议员强。

对反对党来说,这样的改变可能让他们更为分裂。各反对党都会倾向于选择让他们有最好机会以非选区议员身份进入国会的选区。当然,他们希望最好可以在选举中胜出,但在落败时却不会拒绝出任非选区议员。简而言之,增加非选区议员人数并不会对行动党有什么重大的不利影响。

另一个具争议性的建议,是设立一个机制以确保少数种族有机会定期获选为总统。一直以来,总统都是团结国家的象征。事实上,对于一个华人占大多数的国家来说,一个非华人当选拥有监管职务的国家元首,更凸显了我们对多元种族政策的坚持。

然而,一个不公开或只限一些种族参与的总统选举机制,却是不公平的做法。事实上,这会削弱总统作为团结国家象征的意义。以一个受到限制的方式选出一名少数种族总统,只是凸显了我们在建国上的不足和国家的不团结:多数种族认为少数种族人选没有资格当选。

新加坡人在投票时一般会以种族为考量的看法,可以追溯到1988年的集选区制度。然而,在没有明确证据证明这种投票倾向时,我们却可能让这迷思延续下去。从去年9月的大选成绩来看,少数种族候选人是可以凭自己的力量当选的。由副总理尚达曼领军的裕廊集选区,得票率是最高的。

即使一些国人倾向于沿种族界限投票,一个只会让少数种族候选人当选的选举,也会削弱民选总统的地位、合法性及权力。我们应该问的问题,不是为什么少数种族候选人不能当选,而是为什么符合资格的少数种族人选没有挺身而出参加竞选。

指定某次选举选出来的总统必须来自某个种族,是一种平权(affirmative action)的做法,和唯才是用政策背道而驰,也让选民不能选出最有资格的人出任总统。这不但会损害我们的多元种族主义,也会让新加坡华人歧视非新加坡华人的观念持续下去。

一个少数种族总统的重要性不言自喻。但平权的方式不是正确的途径。我们应该教育和鼓励选民,不管候选人的种族背景,只考虑他是否胜任、会不会维护多元种族主义,和能不能够团结人民。这样,我们就可以确保总统是国家团结的真正象征。

政治体制上的改变必须具包容性、代表性、公平和公正,并同对民主的期望和善政的目标一致,人民才能接受。这些改变是要满足人民要求国会有更多反对党代议士的要求。任何更新政治体制的措施,无可避免的都是以政治为出发点。在这一轮的与时俱进更新,行动党政府可以按自己的步伐进行改革,而不是被迫做出改变。

作者是新加坡管理大学法律系副教授

叶琦保译

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