甄鹏:枢密院的复活

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谈古论今

枢密院是中国古代重要的国家机构,主要负责军事。其长官叫枢密使或者知枢密院事。历朝历代的皇帝委任宰相处理政事,又对他们不放心,因此采取措施限制相权。枢密院就是在这种背景下产生的。

唐代宗年间设置枢密使,负责皇帝和宰相之间的上传下达。随着局势的发展,枢密使越来越多地侵夺了宰相的职责,成为权力显赫的官职。枢密使起初由宦官担任。朱温诛灭宦官之后,改由文官担当。五代时,枢密院成为正式的国家机构,与作为宰相机构的中书门下并立。枢密使的权力甚至凌驾于宰相之上。

到了宋代,枢密院“与中书对持文武二柄,号为‘二府’。”(《宋史·职官二》卷162)不过,宋代重文轻武,枢密院长官无论是地位还是权力,都在宰相的下面。元代仍然如此。例外的是辽朝,它延续了唐、五代的习俗,北院枢密使权力超过两府宰相。

隋唐实行三省六部制,军事决策权和执行权分别由宰相和兵部行使。本来没有什么问题。皇帝为了亲自掌权,硬生生设置了枢密使和枢密院,剥夺了宰相和兵部的权力。枢密院在中国历史上存续了很长时间,清代则演化成军机处。

现代国家,多数由政府下设的国防部掌管军事。总统制国家以美国为例。美国总统是军队总司令,通过国防部指挥军队。国防部是个庞大的机构,下面有国防部长办公室、三个军部和参谋长联席会议。国防部长办公室下设17个局。

议会制国家以我熟悉的塞尔维亚为例。塞尔维亚总统是军队总司令,也要通过国防部指挥军队。国防部作为政府的一个部,更多地接受政府的领导。总参谋部在国防部之下,是军队的司令部。

中华人民共和国的军事领导体制与大多数国家不同。作为最高军事领导机构的中央军事委员会,是与政府并行的机构。国务院下设的国防部主要行使国防外交职能,没有军事领导权。而且,国防部长照例兼任中央军委委员,主要由军委主席领导。

中央军委在改革前下设四个总部(总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部)。改革后下设15个职能部门,包括7个部(厅)、3个委员会和5个直属机构。具体为:办公厅、联合参谋部、政治工作部、后勤保障部、装备发展部、训练管理部、国防动员部、纪律检查委员会、政法委员会、科学技术委员会、战略规划办公室、改革和编制办公室、国际军事合作办公室、审计署、机关事务管理总局。

乍一看,中国的中央军委下设15个部门,而美国国防部下设17个局,前者的部门不算多。但是,中国除了中央军委之外,还有国防部和国家安全部两个单独编制的部。美军的作战指挥和行政管理链条清晰,参谋长联席会议是国防部长和各军种、各作战司令部之间的联络通道。相反,中国的机构太多,链条太分散。尤其是,联合参谋部的职能太弱。

此外,还有一系列问题。军委科学技术委员会是不是以前国务院下设的国防科学技术工业委员会的变身?军委国际军事合作办公室如何避免与国防部职责重叠?特别是,军委主席如何实现对15个部门的领导?是不是要出现专职的军委委员?这将导致管理层次的增加。

中国此次军改,中央军委机构急剧扩大,职能扩张,俨然是历史上枢密院的复活。国务院和中央军委分别掌管行政和军事,“二府”时代又来临了。

作者是中国山东大学学者

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