狮城脉搏
程天富
新加坡的“居者有其屋”政策，在1960年代时推出。建屋发展局在经过了大约半个世纪的大兴土木后，已成功完成了将近120万套的政府组屋。它以低于市场的津贴价格，出售给那些能满足拥屋条件的居民，让九成以上新加坡居民，不但能拥有舒适的家，也让这些家庭有了一个会随着国家经济成长而增值的资产。
新加坡公共组屋政策的广泛覆盖面，在执行上的高效率和完善的制度，提高了大部分居民对公共组屋的信心和接受度，也是让公共组屋能普及化的重要因素。新加坡公共组屋政策让许多经济学家另眼相看，也彻底改变他们对一般官僚机构存有的偏见，如过分约束的运作方式和缺乏灵活性的制度等。
新加坡政府在组屋政策上，以民为本，与时并进，不会一成不变。从早期的简单盒子型设计，到今天的高密度，新加坡政府组屋的设计可媲美优质的私人公寓。它不但在设计上推陈出新，也通过公积金户口的津贴，满足了居民的拥屋梦。翻新旧组屋也是一项不可或缺的计划，让成熟组屋区的硬体配备和设施，也能跟上新组屋区的发展。这样一来，旧组屋区的居民，才不会被发展的步伐所忽略。
新加坡过去50年的建屋经验，获得许多国家的认可，是公共住屋政策中的成功典范。它所建立起来的有系统的组织和制度，也为许多国家的公共住屋政策执行机构，提供了有用的借镜。
我认为新加坡公共住屋政策成功背后的几个重要因素如下：
一、中长期的宏观规划。公共组屋的规划和建设，是一项规模浩大，需要长期经营的工程。在规划一个新镇的过程中，从概念、构思、购地、施工，到分配和迁入新房子等，周期非常长，而且过程繁琐，投入的资金也相当庞大。以邻里概念为本，每个市镇的规划，都必须考量到居民对生活、工作和休闲的需求。这类型的城市和住宅的发展计划，必须融入周边的环境特色，配合邻里的设施，并结合现有的交通网络，让规模和聚集的效应最大化。
以在2013年公布的淡滨尼北区的规划蓝图为例，这位于新加坡的东北区，由四个邻里组成的新镇，占地240公顷，提供2万多个住宅单位。首批预购组屋已在2014年推出。淡滨尼北市镇将有一个市中心，结合住宅、商场和巴士转换站，以综合设计概念为主。区内也将有两个巨型林荫公园，占地7.5公顷。交通网络也将衔接中央商业区和其他新镇。谈滨尼北新镇的建设，需要10到15年时间来逐步完成。它的进度也跟经济增长挂钩。
二、健全的制度和透明的政策。在面对有限资源的情况下，要如何有效的分配公共组屋资源，同时兼顾到社会各阶层家庭的不同需求，是不容易的挑战。让这些家庭在能力可负担的范围内，购买他们的理想居所，一套完善而公平的分配政策是非常重要的。它以家庭月入顶限的方式，来保障中低收入家庭能得到政府津贴及获得组屋的分配，目前的顶限设定于1万2000元。它为了确保弱势家庭不会受到排挤，也通过额外津贴的方式，让他们也能够买得起组屋。新加坡政府是以家庭月入，来分配从5000元到4万元的不同类别的房屋津贴。以一个月入低于1500元的家庭为例，他们可获得高达9万元的津贴。
三、执行的效率和渗透性。建屋局是隶属于国家发展部的独立营运的政府机关。它处理和执行所有与公共组屋相关的事务，为居民提供一站式服务的便利。它属下的5700多名公务人员，负责组屋政策的全盘策划和执行。他们一手包办了每个环节的业务，从市镇的规划、获取土地、交通衔接、商业、休闲、社区设施的结合、工程承包、施工监管，到审理组屋申请、融资、发放津贴、分配组屋。建屋局的团队，不但要兼顾现有的120万套组屋，也积极的筹划未来10到20年预计的20万套新组屋的需求。
四、后期的管理、保养、增值。新加坡是以地上权方式出售公共组屋给符合条件的居民。组屋的使用权和99年的共有土地租约是不可分割的。除了市镇内公共空间的清理，基本设施的保养和维修等的职责，已交由国会议员领导的市镇理事会来管理外，建屋局承担所有结构和硬体设施的翻新和维修，例如电梯的提升和更换。对于屋龄超过20年左右的旧组屋区，建屋局也会给予主要翻新计划（Main Upgrading Programme）或家居改进计划（Home Improvement Programme），改善旧组屋区的整体环境，提高居民的生活素质，更重要的是它对居民的资产有增值的效应。
新加坡在公共组屋政策上有今天的成就，得来不易。它是经过多年的努力，从失败中吸取经验，才建立起了一个经得起考验的机制。要落实公共住宅的政策和政見，除了拥有专业精神，高效率的执行和管理外，政治领袖的支持和坚持，也是不可或缺的重要因素。
作者是新加坡国立大学
房地产研究院副院长
兼房地产系副教授
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