陈庆文:维持健全的市镇会监管框架

狮城脉搏

除了代表选民在国会提出他们关注的课题,民选议员也通过市镇会,就组屋区的日常维修、保养,直接向居民-选民负责。约80%的新加坡人住在组屋区,市镇会也因此成为他们日常生活不可或缺的一部分。国会是在1988年通过《市镇理事会法令》。

10月初,国家发展部展开公共咨询,邀请公众对拟议中的《市镇理事会法令》修订条款提出反馈。

我们是否应该回到法令不存在前的情况,即组屋区的管理、维修和改进等,由建屋发展局全权负责?当然,即使这样做,政治色彩还是难以抹去的。

建屋局对某个组屋区不公的任何迹象,不管是特殊待遇或偏见,都会被人们以政治眼光看待。事实上,在这样的情境下,问题只会被进一步政治化,对组屋区居民不利。这会比目前市镇会必须为组屋区管理和维修等大小事务承担责任的制度更好吗?答案当然是否定的。除了责任界线模糊,重新由建屋局集中管理还可能带来三个问题。

首先,这很可能让个别组屋区不能发展出自身的特色和认同感。为了避免任何处理不公的指责,建屋局在管理组屋区上无疑会采取一刀切的方式。这种以一概全的做法,意味着不同组屋区的设计、历史或社会人口等特点,将不会获得重视。

其次,由建屋局重新掌控组屋区,将让民选议员丧失一个管理组屋区的平台,包括改进居民的生活环境。议员也将失去同市镇会理事和居民一起努力,在组屋区打造所谓的“甘榜精神”的机会。在促进社会和社区凝聚力上,建屋局不是适当的机构。

第三,在我们的政治生态变得更具竞争性之际,议员不再管理组屋区将不能凸显他们的能力,和他们是否能够满足选民的期望。而这事实上比以前更为重要。要不然,议员就可以把组屋区管理和维修的不足之处,完全归咎于建屋局。我们应该继续维护和加强“地方政府”。把责任交还给政府,等于终止目前有限的“地方政府”。

诚然,市镇会被政治化的风险是真实的。这些风险在一些情况下很容易被放大。首先是在大选或补选后,一个政党把市镇会转交另一个政党的过程中;其次是任用支持同样政党的人,担任市镇会的受薪职员,或把合同颁给他们。他们可能是党员、政党或议员的支持者;第三是在竞选期间,当一个政党管理市镇会的绩效受到审查或挑战时。

不过,这些风险也不应被夸大。政党在转交市镇会时,一般并没有什么可以非议的地方。

当然,我们在这方面并没有很多经验。1997年至2011年期间并没有任何转交。自2011年5月以来却有了四次的转交,其中包括阿裕尼集选区。

国家发展部应继续维持对市镇会事务的“轻度监管”,但在监督转交时却应该扮演更重要角色。比如,转交程序应该由它执行。在出现争议时,它也应该进行仲裁。政府应该就转交程序,草拟详尽的附属条款。这可以减少政治投机,而更重要的是确保负责任和透明的转交过程。

一套健全的程序和审计,可以确保任何试图将转交政治化的政党,都将面对政治反弹。这是因为当转交政治化时,居民会蒙受“附带伤害”。

市镇会法令并不禁止市镇会任用与政党有关系的个人如党员、政党或议员的支持者,比如聘请他们为市镇会受薪职员,或把合约颁发给他们。这可能的确涉及政治,但更应该关注的问题是利益冲突及同政党相关的交易。同样的,最关键的问题是居民的利益和公款使用的透明度。

市镇会和议员在雇用同政党相关人士方面,应该继续享有一定的自主权,但与此同时,我们也应该实施更好的管制和防范措施,来确保这类交易的正当性、责任承担和透明度。

法令不禁止这些做法,并不表示不需要适当的管控和披露。事实上,要有负责任的自主权,就必须对自主权加以管制。不受约束的自主权只会带来不负责任的行为和滥权。这是市镇会法令可以加强的地方。这样做不但可以确保议员享有的自主权不会被滥用,也可以减少政治化的程度。

在市镇会同所雇用的人员或相关各方签署合同这个看来相当普遍的做法上,国家发展部相信会实行新措施来提高透明度和问责。我们应该有一个披露这些交易的程序,同相关各方交易的资料,也应该是公开和方便人们查询的。

除了减少市镇会被政治化的程度,组屋区管理权的下放,要怎么样才能让人们在个人和集体上,对组屋区和人民的安好有更大的责任感?经过了逾20年,市镇会在这方面的功能还没有充分发挥。

从这一点来看,也许市镇会理事应该住在所服务的选区并由居民选出,而不是像现在这样由议员任命。这可以促进基层的民主,鼓励更多人出来为民服务,同时培养居民对社区的认同感。

要有真正、包容性和实质的“地方政府”,深入的参与不可或缺,例如可以影响居民生活的组屋区事务的决策过程。这也可以促进积极主动的公民精神(active citizenry)。

我们应该让市镇会充分发挥其功能。组屋区的整体发展应该由议员、市镇会理事和居民间的一种协力伙伴关系来推动。

市镇会的政治和行政功能间的根本拉扯可以是健康的。维持两者间平衡可以让市镇会最好的发挥其功能。市镇会的领导和管理是重大的任务,政治化是无可避免的。要假装这样的情况不存在也是不实际的。

我们应该尽量减少市镇会的政治和行政功能间的矛盾。一套更健全的条例、程序和预防措施,可以减少不必要的政治纠纷

在我们的政府体制中,市镇会是政党相互较劲的平台之一。但它不应该被政治竞争所主宰。事实上,竞争应该促使政党有更好的表现,并兑现他们在全国和地方课题上的承诺。

作者是新加坡管理大学法律系副教授

叶琦保译

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