郑永年:中国地方治理危机及其体制根源

郑永年

无论从哪个方面看,中国的地方治理现状令人担忧。地方治理问题表现在各个方面,但主要为两个方面。第一,地方政府内部运作出现很大问题,主要是政府和官员普遍不作为,明明知道有很多事情要做,但谁也没有动力,谁也不想承担哪怕是微小的责任。第二,政府和社会的矛盾深化、激化,甚至加剧。社会矛盾的存在已经是客观事实。在政府官员不作为的同时,社会问题一直在暴露出来,干部官员不得不应对。无论是乡镇干部还是村干部都没有能力以理服人,说服村民,往往通过强制力来解决问题,导致矛盾的激化。地方政府和老百姓之间的冲突相当普遍,并且很难解决。即使暂时压制下去,过一段时间又会以不同形式爆发出来。这些年来,广东乌坎所发生的一切就是明显的例子。

不仅乡镇如此,大多县和县级市也是如此。凡是地方政府或者国有企业要做的事情,老百姓不仅不信,而且往相反的理解。近年来的民众反PX运动、反建垃圾焚烧厂等事件遍布全国各地;几乎可以说,这样的工程走到哪里,老百姓的反抗也走到哪里。近期发生的江苏连云港市民众连续反建核废料处理工程也是这样的案例。凡是遇到民众抗议,往往的结果就是政府收缩回来。但问题是,这样做是在积累而不是解决问题。很多要做的事情今后还是要做,尤其是像垃圾处理厂那样的工程,如果不做,最后会导致大灾难。

近年夏季在抗洪救灾的时候,中国社交媒体里流传着湖北省一位奋战在抗洪抢险一线的干部的描述,这个描述同样表现出了政府和老百姓之间的深刻矛盾。他写道:

“98年洪水与今年的洪水,我都经历过,我来比较一下,发现一个问题:我们的农民父母兄弟们呢?他们在干什么?98年,他们肩驼人扛土石,啃冷馒头,喝江水,无怨无悔,水一退,回去迅速自救,自己车水,排涝抗旱。而今年呢?网上一个报道:抢险危急时候,人民子弟兵日夜奋战,一个妇女为了自家的一棵树,拿出菜刀,不给钱不让人动,否则拼命!这同我们平时搞水利建设何其相似啊,十几台机械等着开工,突然冒出一个人,他家的一棵葱不给100元不许动工,我们深深无奈,每前进一步就是扯皮一路,否则他们要上访,上访结果我们自己处理,两字:把钱(即“给钱”)。

我亲身经历这次湖区抢险,为了群众家园财产、人身安全,转移,疏散,发干粮,饮料。党员干部苦口婆心,他们问一句:‘除了发吃的,多少钱一天?先给钱。’我们民政局一个刚参加工作的姓徐小伙子,整整一天,没有吃饭喝水,讨开水喝,群众打麻将,没有人倒开水!国家给这么多良种补贴,为了鼓励多种粮食,防汛为了保证作物不受损失。其实,可以说百分之四十撂荒了。防汛了,他们坐在家门口高谈南海局势,高呼抵制日本产品,不愿意出来帮忙抢险,义务烧开水,而是开着日系车,到处捞鱼,钓鱼,看大水,拿苹果相机到处拍照,刷朋友圈……有一个农民小伙子醉醺醺大言不惭:淹了怕什么,下半年到政府上访,总要解决。当场在场忙碌的人,私下都说,如果不怕我们虐农,真要扇他几个耳光!

一位自以为很时尚的嫂子,其实不伦不类,没有一点品味,男人外出打工,自己整天打麻将,村头边的道场有些积水,她居然说:你们这些人有些不作为,还不加快排涝,影响我们几天没有跳广场舞!大堤上,都是村干部搭棚子轮流值守,我们查岗,问怎么不派群众来换班啊,村干部苦笑说,他们首先要130元一天,现钱,我们付不起。再说也不敢叫,怕说增加农民负担乱摊派,多么无奈!防洪法第一条:任何公民都有参加防汛抢险的义务。一句空话执行不了。”

官民缺乏基本信任

这位干部最后问:我们的国家、国民失去了什么?实际上,在这次救灾过程中,更有报道灾民怒揍救援队的情况。笔者在各地基层(无论是农村还是城市)进行调研过程中,发现类似的情况并非特殊,而是极其普遍,表现在拆迁、教育、扶贫等等几乎是基层社会生活的各个方面。再加举两例。在一个比较贫困的省份的一个市,政府为了应对因为留守儿童的失学问题,对地方干部和小学教师实行对儿童学生的“承包责任制”。这本来是一件好事,但最终培养出很多毫不负责任的家庭。一些父母千方百计地把自己的小孩推给地方政府和学校,自己则好吃懒做。一位儿童病了,打电话给家长,家长正在打麻将,就回答说,“小孩不是你们在负责的吗?”竟然叫教师带孩子去看病。也是在同一个省,干部负责帮助农民脱贫,送羊到农户,希望农户通过养羊来脱贫。一次,羊病了,农户就打电话给干部说:“你的羊病了,希望来看一下”。要注意,这个农夫并不认为干部养羊是为了帮助他脱贫,而是认为干部是为了实现政府扶贫的目标。此类事情实在太多,不胜枚举。

不同群体对诸如此类的现象有不同的解读,但总体上有两种,要不是“刁民”说,要不是“刁官”说,取决于站在谁的立场上,并且是互相谴责的。“刁民”说认为,这些人极端自私,无可药救。“刁官”说也认为,所有干部都是极端自私,不管做什么都是为了自己的利益。

不管怎样看,类似社会现象的普遍性至少说明了两点:地方政府正在失去赖以生存的社会,社会正在失去赖以生存的共同体。政府失去了社会,上级政府和下级政府之间、上级政府和基层民众之间、基层政府与民众之间,已经没有了基本的信任感,他们之间的关系已经演变成为简单的价格关系。社会也失去了共同体,民众之间也同样没有信任感、群体感和道德感,他们可以一起讨论国家大事,一起娱乐和抱怨,但互相之间没有了共同体的感觉。一旦失去共同体的认同,所具有的只有极端利己的个体张扬。人们只有在一起打麻将的时候才是“共同体”,一旦离开麻将桌,就没有任何公共意识。

造成政府和老百姓之间的互相不信任这个局面既有历史上的原因,也有一些新的制度根源。

就政府官员和老百姓之间的矛盾来说,至少有如下两个因素。第一、历任地方领导保护农民利益不够,没有履行保护好集体资产的承诺,在诸多方面留下根源。地方领导在和农民达成协议时,往往从个人意志出发,程序不规范,结果出现“白条政策”,承诺不能实现。在地方层面,基本上很难实现“法治”,干部的人治现象则很普遍。基本上都是一任领导一个做法,没有延续性。如果地方领导任期不长,更会加剧情况。每当新领导上任,总要做一些新的事情。在这个过程中,往往不能延续甚至“推翻”前任领导和农民之间的协议。在农民的观念中,他们被一次又一次地“欺骗”。

准备好长期和政府对抗

第二、农民对地方政府和官员高度的不信任。农民一次又一次被“欺骗”之后,对地方政府和官员高度不信任,这导致了大部分农民只重眼前利益,不讲长远利益和整体利益,变成了“刁民”。在很多地方,或许“刁民”开始时是被迫成为“刁民”,但长期下来,越来越“刁”。实际上,很多地方的民众已经做好长期和政府做对抗的准备。

地方政府和社会民众之间的信任建立不起来,和地方政府官员的任命有很大的关联。调查发现,这方面出现的问题也不少。

第一、县级政府出现了问题。在数千里的历史中,县级政府一直是中国行政管理体制中的重心。这一级如果出现了问题,乡镇一级必然出现问题,社会必然出现问题。在县一级以上,长期以来主要领导干部大都是从上面派来的,或者从外地引入。这一级基本上没有本地干部,即使有,也不担任主要职务。这样,县级主要干部不了解地方情况,也不了解地方需要,他们所做的基本上就是两件事情,要不整日应付社会突发事件,要不就是应付上级指派的任务。并且因为他们的任期往往有限,对一个地方往往是走马看花,刚刚了解情况,就被调走了。这一制度因素从根本上限制了他们和地方社会建立有机关系。

第二、他们没有动力机制去和地方社会建立有机关联。因为是上级委派的,他们的服务对象是上级政府,而非本地民众。所以,他们很少有动力从本地利益出发,使老百姓真正能够看到他们所做的,的确是为地方服务的。进而,一旦遇到应急事件,例如群体性事件,他们往往不做自己的思考,用最有效的方式来处理,而是简单地根据上级政府的“规则”来处理,使用强制力。这反过去再继续加深政府和民众之间的矛盾。

第三、地方干部的经验错位。地方主要干部不是从地方本地培养的,而是上级委派而来。从上级派来的党政一把手往往从机关而来,从机关下去地方锻炼,再回到机关。在现在的人事体制下,中上层干部如果要被提拔,地方经验不可或缺,甚至是主要的条件。一位干部如果没有地方经验,很难得到提拔。因此,很多干部是派下去获取地方经验的,而真正有地方经验的人才根本上不去。如果看看地级市、县市级政府中,主要干部有多少是从基层出来的、多少是从机关派来的,就知道这种经验错位的严重程度了。

第四、干部不能适应新的反腐败制度。中共十八大以来,中央政府不仅掀起了持久的反腐败运动,而且也开始建立比较系统的反腐败和预防腐败的制度体系。不过,地方干部还不能适应这些新的制度,不能正确理解这些新制度,经常处于担心恐惧之中,结果他们什么东西都不想做、不敢做。现在,本来地方职能部门能够批复的文件或者计划(地方发展和企业发展),必须上升到政府办公会议来批。而市长、区长、县长也为了避免个人承担责任,就把事情推给办公会议,进行集体批复。办公会议时间有限,难以处理如此众多的文件或者计划,因此大量的东西被无限推迟。这样造成的行政效率严重低下,影响和制约着地方的发展。总体而言,地方人事干部责任不明确,责任担当者缺乏。

十八大以来,中国政府高层一直在呼吁致力于社会治理建设。不过,在实践层面,地方治理没有任何改善的迹象。长期来说,如果今天的现状持续下去,必然会进一步恶化政府和社会关系。没有任何理由去忽视今天的局面。历史上有太多的例子说明,地方基层不可忽视。国家的底盘是社会,社会这个底盘一旦松动,就不能支撑国家这栋大厦了。

作者是新加坡国立大学东亚所所长

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