郑永年:干部制度改革与中国的地方治理

没有任何理由可以忽视中国社会存在着的深刻地方治理危机。与西方比较,中国经常会出现“干部倒、国家倒、社会倒”的局面。在西方,社会、企业组织化比较高,具有独立和自治的性质,并且公务员系统也是独立的,因此即使政府出现了问题,社会不会解体,能够自治。中国直到今天,很大程度上仍然是“全能政府”,所管理的面实在太广,并且政府的法治程度仍然比较低,一旦干部出现问题,政府就会出现问题,社会就会出现问题。不能想象没有政府的中国社会会是怎样的。

从民意表达来看,民主政体不管如何虚伪,社会意见通过媒体、选举等机制不断表达出来,政府可以了解社会大趋势。当然,精英层是否能够应付或者如何应付,是另外一个问题。在中国,政府尽管具有很强大的动员能力,但往往了解不到社会真实情况,造成错误的判断,导致治理危机。

在目前的体制下,如何改进地方治理局面呢?

首先,要敢于起用地方干部,明确基层干部的上升途径。较之机关干部,县、乡一级干部,没有上升管道。一个明显的因素是地方能人与上级组织部门的关系很难建立。尽管中国共产党有很多干部任用条例,但大多数干部提升靠的是朋友圈,且往往是机关干部的朋友圈。县市级干部往往从机关下来,他们和上级机关是有有机联系的,本来就同属一个朋友圈。北大、清华毕业的干部,比较容易形成朋友圈,很难和地方大学毕业的干部形成朋友圈。对真正的地方干部(大都是地方大学毕业的)来说,他们和上级之间没有有效的沟通机制,上级也没有了解地方干部的机制。到今天为止,仍然没有针对地方干部的发现、起用、使用的机制,仅通过档案简历和考察制度远远不够。

其次,选拔地方干部制度要公开透明,避免因任用制度不公而导致的腐败和懒政。一线地方干部离上级实在太远。无论从理论还是实践,他们的重要性不言而喻。但是,一线干部尤其是那些埋头苦干、不搞关系的干部,往往没有管道被上级“伯乐相马”般地发现。这里牵涉干部政策的公平性问题。那些搞关系的往往“优”于不搞关系的人。出现“懒政”不难理解,不用通过努力就被提拔,大大挫伤了实干的干部。地方老百姓是有判断力的,只是在提拔地方干部时,有关部门只看上级,不看社会。

提拔基层干部

再次,任用干部标准要可操作化、具体化和细节化,避免不接地气。邓小平时代,干部录用实行“四化”标准(即革命化、年轻化、知识化和专业化),那时的标准非常具有操作性,录用了一大批实干型干部。之后的干部录用标准逐渐僵化和机械化,出现唯年龄、唯文凭、唯经验等现象,真正实干的人很难得到提拔,导致了庸人政治,干部队伍没有士气。近年来,中共总书记习近平对弊端提出了很多指导性意见,但还没有制度化和反映在政策层面。尽管年龄、教育和经验等综合考量非常重要,但不能过于一刀切。在乡镇一级,可以实行工资待遇与级别相对分离的制度。很多镇委书记当得很好的人才,不见得一定要当县委书记,很多很有才干的乡镇书记也不适合当县委书记,但他们应当可以享受县委书记的工资待遇。这样可以激励大量优秀的乡镇干部。

第四,不同领域产生的干部要调配适当,以免失衡。就党政关系而言,80年代改革后,党政分工,书记和市长之间出现分工合作趋势,但现在两者界限越来越不清晰。党政不分工,党委也经常抓行政业务,结果导致政治没有人管,或者管理不力,很多地方就出现黑社会左右局面的趋势。从上级委派到地方的机关干部只看级别,忽视他们的工作经验背景,结果下去之后经验不足,不适应。党政机关、学校、宣传口、团机关等领域的人,如果派往地方,就要适当使用。此外,考察干部地方经验,应当考察他们走向社会头几年的(即离开学校之后)的基层工作经验(乡镇),而非从机关到机关、从上级机关到地方的临时工作经验;要增加具有一线工作经验干部起用的比率。

第五,要注意从落后地区到发达地区的干部调动所产生的负面效果。中国国家大,情况复杂,干部在不同区域的经验很重要;也尤其要注重提拔在落后地区工作的干部。但经验表明,从落后地区来到发达地区的干部不宜直接当一把手,因为会影响地方的政治、经济和社会管理体制的运作。从落后地区来的干部需要花很长时间去了解地方。等他们一了解就走了(上调);如果是“平调”(也就是他们的最后一站),他们也就没有动力工作。这种调动的干部应先当二把手,熟悉情况后再当一把手。

第六,需要考虑如何缩短上级政府与一线干部之间的距离,尤其是县委书记与省委书记,甚至是总书记之间的距离。一定要建立县一级干部和省级与中央之间的关系。省级党校开办县委书记、县长培训班时,省委书记要亲自抓。中央党校也要加大培训县委书记、县长的力度,而且包括总书记在内的政治局常委要定期给培训班讲课。通过这种方式培养起来的政治荣誉、政治忠诚是其他方式所不能取代的。

第七,寻求新方法来制约和避免地方主义,平衡本地干部和外地干部。一旦外来官员抢占了本地的所有资源,必然导致本地官员(或有社会影响力的人)的反弹和反抗。但如果没有外地官员,本地强人就会出现地方主义,例如“土豪”。外地干部满足了上级政府的需求,但满足不了地方的需要。外来干部能够避免地方主义,但地方认同不够,并经常被本地干部架空。派外来干部的目标如果是避免地方主义,可以通过其他方式解决。

逃避“脱离社会”的铁律

可以实行党领导下的政府内部三权分立,即行政、立法和司法。垂直领导的地方纪委已经独立于地方;同样,法院、检察院也都是垂直领导。公安体系的纪检部分也可以由上级纪委委派,以阻止地方黑势力的形成和发展。这些举措都能够遏止地方主义形成。但社会经济管理方面的干部,必须由了解地方的干部来担任,他们来自本地,熟悉情况,由他们来行使权力,地方治理会比较有效。

对执政党来说,最重要的是如何逃避“脱离社会”的铁律。现在地方面临精英太多的状态,尤其是来自上层的干部太多,外来和本地干部竞争,经常出现紧张局面。广东乌坎的冲突与其说是政府和人民之间的冲突,倒不如说是地方和上级精英之间的冲突。上级派来的干部过多,政权失去重心,即权力中心往上移动,权力的基础不再是社会而是上级。但管理社会的责任仍然在下面,所有具体的事情都要地方来做。因为中国特有的动员机制,上级政府控制了人、财、物各种资源,但没有承担相应的责任,地方承担责任但缺少资源,就出现权力和责任高度不协调的现象。

如何吸纳和消化地方精英(人才)对政权的冲击,一直是中国历史的关键问题。第一种办法是控制高层精英的数量。数量过大竞争也就激烈,精英竞争过于激烈,必然对政权内部的稳定造成负面影响;同时,高层精英过多,政权重心向上移动,脱离社会需要。控制高层精英规模的传统做法有二。其一,理论上,皇帝的长子具有继承权。其二,只有皇帝一人的位置可以继承,皇帝家族内部的其他人可以得到很多好处,但他们的位置不能继承。所以中国历史上不形成欧洲那样的贵族,即政治家族。政治家族的缺失有利于中央集权。

第二种方法就是向社会开放,即考试制度的安排,使得所有平民子弟通过自己的努力进入政权。汉朝实行举荐制度,造成了高层权力者的“朋友圈”,圈子里互相推荐,结果政权自我封闭,造成危机。唐宋时期,科举考试开始制度化,到明清高度制度化,即使是皇族,要进入政府,也必须通过考试。这使得政权具有了高度的开放性。尽管皇权不开放,但相权高度开放。中国传统官僚体系无疑是世界上最开放的。这种做法使得平民子弟有机会进入政权,社会的向上流动性让政权具有很大程度的“人民性”。这种做法也大大减少了地方精英对政权的压力。

从历史上看,因为地方人事任命不当所引起的不稳定甚至大规模的抗议(革命)事件并不少见,所以绝对不能忽视。如果问题一直积累下去,必然造成不堪设想的结果。历史的教训要引以为戒。

作者是新加坡国立大学东亚所所长

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