康端严:“新南向政策”与“一带一路”

自2008年全球金融危机以来,东南亚在全球化进程中所扮演的戏份就越来越吃重,不管是在舞台(各国际组织与协议)上所占据的位置,或是演技台词(亚细安集体主张与成员国看法)的丰富性,还是观众(媒体与其他国家)的关注度,都已经是国际政经关系这部大戏里头不可或缺的一角。

东南亚常常只是戏里头的配角人物,但没有它往往不能呈现出主角的精神面貌。新南向与“一带一路”就是两出需要东南亚担当重角才能演出成功的好戏。

台湾在蔡英文上台以后积极推展“新南向政策”,并于今年8月通过政策纲领,9月推出执行计划,以长期深耕、多元开展和双向互惠等理念,从经贸合作、人才交流、资源共享与区域链结等方面,推展与东南亚、南亚、新西兰和澳大利亚等国家的合作关系。其中最引人瞩目的部分还是经贸合作方面,因为它是最直接反映国家的经济发展情况,能够马上呈现在国家的GDP账面上。

在这方面,台湾希望以其优势产业如电子收费、智慧医疗等系统的外销来与当地产业合作,促成更紧密的产业链关系,并透过跨境电商发展新兴服务业,强化台湾品牌。另外,台湾也寻求基础建设工程合作,输出现有电厂、石化等产业。简单而言,台湾希望把本身的优势产业往南边国家伸展以建立更广泛多元的经贸关系。

台湾“新南向政策”的提出,中国因素占了最主要的位置。由于蔡英文认为台湾经济过于依赖中国的市场与产业关系,导致近年来台湾经济增长随着中国迈向“新常态”而严重下滑。加上目前两岸政治气氛恶化,沟通与互信机制停摆,使蔡英文团队不得不转向寻求与其他国家的经贸合作。

与此同时,台湾所倚重的欧美市场也不甚乐观,所以往南边深化经贸的想法就很顺理成章地出来了。当然最接近台湾,与台湾有长久经贸关系的东南亚必然是其中最重要的部分。而且这个想法不是第一次出现,早在李登辉“戒急用忍”与中国对抗时期,就希望尝试与东南亚国家发展更好的经贸往来。

近年来东南亚的重要性其实已经可以从中国的“一带一路”倡议中看出来。中国从2013年开始陆续提出“一带”与“一路”的构想,试图经由陆上丝绸之路经济带与21世纪海上丝绸之路,连接东亚、东南亚、南亚、中亚乃至欧洲与非洲等国家,透过政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通与民心相通的五通目标来形成更为紧密的结合。

东南亚在“一带一路”中所扮演的角色显然非常重要。在中国官方所发布的21世纪海上丝绸之路路线图中可以清楚看到,东南亚是中国对外海上连结不得不经过的地方,尤其马六甲海峡是全球海上运输最繁忙的地区之一,其战略地位不言可喻,而中国这两年在实际推动上确实也和东南亚国家建立了许多合作计划。

中国一直希望能建立从昆明出发、经由三条路线,包括老挝、缅甸、越南、泰国、马来西亚与新加坡的泛亚铁路,以作为海上丝绸之路的支线来编制中国与东南亚的经贸网络。与各别国家合作方面,中国在马来西亚目前有几个大型合作方案,内容涵盖港口修建、城市建设、共同发展科学园区等等;与东南亚的中南半岛国家,尤其是越南,发展通商口岸便利化以推进经贸合作;发展印度尼西亚与泰国的铁路建设等等。甚至与中国在南中国海问题上有争议的菲律宾,最近也希望中国能协助发展国内的基础建设。

一般认为,中国“一带一路”的倡议起因于国内产能过剩,尤其是在钢铁、石化等基础建设原材料的供需上严重失衡,导致了许多该倒而不会倒的僵尸企业,严重拖累中国经济结构转型步伐。因此专家学者就想出了过剩产能输出的想法。而东南亚国家是个基础建设不足的地区,尤其铁路公路交通不完善,阻碍国内的经济发展,外人投资也兴致缺缺。加上东南亚国家主要依靠贸易,而大部分国家的主要贸易对象也是中国,因此中国很自然地将东南亚做为发展“一带一路”,过剩产能输出比较容易成功的地区。

相对于与南亚、中亚等国家发展的陆上丝绸之路经济带,中国在东南亚发展的海上丝绸之路还是比较成功的,不过也不是一帆风顺。例如在铁路建设方面,中国在泰国的投资案目前就因为融资利息、建成后如何共同营运等问题延宕多时,在老挝、缅甸与印尼等地也因为征地困难迟迟无法开展。

东南亚部分国家一直有个疑虑,产能过剩输出是否意味着中国其实只是想把国内污染程度高技术含量低的产业往外移出,让东南亚国家来承担环境遭受破坏的后果;也有国家甚至担心这是中国的扩张主义,企图把中国的意志强加在东南亚国家并掠夺当地的经济资源。

而台湾的“新南向政策”也碰到许多困难点。许多人就认为“新南向政策”一开始的动机就过于政治,导致其成果必然会大打折扣。台湾方面过于高调地“疏远”中国与往南企图,会使东南亚这些潜在的合作对象必须更顾虑中国的感受,这样会把合作关系变成零和游戏。

“新南向政策”与“一带一路”一开始就面对了政治性过高的问题,一个是为了解决国内产能过剩而输出,一个是为了避免过于依赖中国而南向,对于东南亚国家心里层面的顾虑想得不够周全,当经济合作变成需要做政治考量时会变得很困难。

从习近平近一年来的频密出访以及接见“一带一路”沿线国家的政府民间领袖,推销“一带一路”所强调的命运共同体概念,以及提供资金技术等援助发展基础建设,甚至取消部分国家对中国的债务可以看到,中国确实很努力地消除各国的政治疑虑。

“新南向政策”刚起步,不应该一开始就让人容易误解而萌生不必要的政治算计。台湾应该强调与东南亚国家产业合作的互补性,并且可以邀请中国政府或是民间在一些产业合作议题上共同发展。其实两岸商人的合作经验丰富,台商在中国内地已建立许多产业供应链。由于生产成本上升,许多两岸商人都有往南发展的意愿。越南近年华商数目急剧增加就是很好的例子,由这些商人带动“新南向政策”比台湾政府高调的推展会好得多。

 

 

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