郑永年:“小政治”与中国法治困境

对很多中国老百姓来说,实在很难理解2016年年末所发生的两件事情的一致性。第一件是聂树斌案在经过20来年的沉冤之后被“平反”;第二件是北京雷洋案的“结局”。这两件司法领域的事情相差没有多少天,都牵涉到老百姓的“人命”,牵涉到政府和人民之间的关系。

第一件事情令很多人感激涕零,总算对冤死了20多年的那个年轻人,和为他叫冤了20多年的父母亲有了交代。也正因为如此,人们看到了中国司法的进步和法治社会的曙光。可是,没有多久,雷洋案的“结局”则使得同样一些人再次迷惑起来,不知道中国法治的明天在哪里。

雷洋案的发生对中国社会所产生的激荡并不难理解,它标志着人民权利意识的觉醒,因为很多人都觉得自己随时都可以成为另一个雷洋。雷洋案的如此结局,尽管也是可以预想到的,却很难让人接受。正如人们不知道聂树斌案为什么可以“平反”那样,人们也不知道雷洋案怎么会有如此的“结局”。

但有一点非常清楚。比起20多年前发生聂树斌案时,今天中国老百姓的权利意识越来越强,至少他们要求对一位平民百姓的死亡有一个“说法”。在改革开放之前的年代里,大多数中国人并没有这样的权利意识。在文化大革命期间的阶级斗争时期,官民互相伤害的案例比比皆是。改革开放的年代,也是老百姓权利意识觉醒的年代。

很多年来,每当发生平民和政府的司法案例,总会引出中国社会的大争论,引出人们对个人、社会和国家前途的担忧。无论是早年的南京彭宇案和上海的杨佳案,还是近年来的709律师案、太原的周秀云案和河北的贾敬龙案,都说明了这个大趋势。

权利意识有了,不过权利的实现仍然遥远。老百姓对实现这种权利的期待之高毋庸置疑。这就是中共十八大四中全会出台以“法治”为核心的治理改革方案之后,中国社会大受鼓舞的社会背景,人们从中看到了法治社会的大方向。当然,“法治”这一改革和发展方向的确立表明,执政党已经意识到了“法治”是社会治理的最有效方式。

人的权利的实现,每进一小步都是人类社会进步的一大步。改革开放以来,中国的进步和人的权利的实现密不可分。今天很多人把实现发展权,视为是中国改革开放以来的主要议程,这并不那么确切。

文化大革命结束之后,中国政府的确把工作重点,从文化大革命期间的“继续革命”和“阶级斗争”,转移到了经济建设,但就制度建设而言,真正具有意义的便是法制建设。在很大程度上,甚至可以说,改革是法制建设为主,经济建设为辅。邓小平、陈云、彭真这一代领导人,把法制建设提高到执政党的最高议事日程。

结束文革“无法无天”的日子、平反之前的冤假错案、法制建设十六字(即有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠)等,为当时中国各方面的进步奠定了基础。在此基础上,1997年中共十五大把乔石委员长力主的“法治”写入了执政党和政府的文件。十八大四中全会更进一步,执政党专门召开一次全会来讨论法治建设,并且把法治建设提高到最高的议事日程。

为何法治实践的进步那么艰难

但是,就法治实践而言,为什么进步那么艰难呢?尽管法治建设既关乎执政党及其政府,也关乎社会,在中国的政治背景中,执政党及其政府无疑起主导作用。很显然,法治实践受执政党及其政府内部的“大政治”和“小政治”的影响。

如果执政党行“大政治”,法治就会进步;如果执政党行“小政治”,法治进步就出现困难。这里所说的“大政治”指的是执政党对其执政的社会基础的追求,“小政治”指的是执政党内部的局部利益。“大政治”和“小政治”对应于是中国经常使用的“大格局”和“小格局”。

毛泽东具有大政治观,他所关切的是官僚主导但脱离社会的状况。不过,他所使用的方法极其错误,即用阶级斗争的方法。这一方法使得“大政治”演变成“小政治”,党政官员和社会之间恶斗,最终造成了贫穷社会主义的局面,而这种局面便是对执政党本身的威胁。

邓小平也具有大局观,他做了两件大事情,一件是前面所说的法制建设,另一件是搞经济建设。邓小平之后,尽管在法治方面进步不大,但其他方面也还是能够认识大局的。

江泽民时代,执政党“讲政治”,这里的“讲政治”是讲政治大局,主要是要扩展执政党的社会基础,容许民营企业家入党,参与政治。“三个代表”因此是国际共产主义运动中的一件大事情,促成了执政党转型成为一个包容性和开放性政党。

胡锦涛时代,法治建设可以说没有什么大进步,甚至有倒退的迹象,主要表现在维稳系统的出现,政府方面过度使用暴力手段来管控社会,包括今天人们所看到的一些实践,可以追溯到那个时代;不过,另一方面,执政党也意识到执政党社会基础的重要性,开始进行社会建设,出台了一系列社会政策和社会保护举措。普惠性社会政策的建设,是这个时期的主要贡献。

十八大之后,再次回到了“大政治”的格局。权力集中、顶层设计和反腐败等逐一展开,在此基础上,四中全会出台了以法治为核心的标志性改革文件,被外界解读为中国最为重要的政治改革文件。但为什么在现实中会出现本文开头提到的这种情况呢?

简单地说,“小政治”又开始在一些方面占据主导地位。一些部门领导人用自己的利益充当部门的利益,用部门的利益充当国家的利益,促使他们使用最危险的方法,来维护自己的既得利益,把司法制度演变成政府的一种简单工具。

当“大政治”牺牲于小政治时

无论是聂树斌案还是雷洋案,人们最终所看到的只是一个简单以司法形式出现的“政治判决”。司法领域,过程和程序至为关键。人们不能简单地断定执法人员就是有罪的,因为在执行过程中也会发生问题甚至错误,但做出结论的过程必须是公开透明的,才能给双方一个公正的结论,给社会一个交待。

当“大政治”牺牲于小政治的时候,司法正义就消失了。政府方或者代表政府的法官方,用政治力量或者行政力量来保护自己利益的时候,老百姓或者代表老百姓一方的律师,也同样会诉诸于不同形式的政治。这些年来已经发生了很多律师诉诸于街头政治、社交媒体、海外声援等方法,来获取司法正义的情况。

当律师走出法庭而走上街头的时候,法治就止步了,政治就开始了。在中国,这种行为不但被人们所接受,而且也被褒扬。这背后是有政治原因的。一句话,“小政治”经常使中国的司法陷入一种恶性循环。

即使是在践行法治的西方,司法正义也是“小政治”牺牲于“大政治”的结果。西方的法治远早于民主,这是因为无论是统治者还是被统治者,大家都意识到司法独立的重要性。司法不独立,人人都没有安全感;如果一个社会处于没有法律的无政府状态下,没有人会是安全的。因此,司法成为第三方,是独立的一方。

任何国家,执政党都控制立法,因为立法过程永远是一个政治过程。不过,一旦法律产生了,政治就要止步,把司法让位给专门的法律人员。尽管不存在一个完全独立的司法制度,但相对独立则是可能的。司法的独立和民主也不那么相关。

香港的法治在港英当局时代就已经确立起来,现在香港在民主化,法治反而经常遭到破坏。新加坡一直被西方视为权威主义政权,但其健全的法治体系为西方所称道,新加坡在一党独大体制下,实现了司法的独立。

也就是说,司法的进步是“大政治”的结果。没有“大政治”格局,法治永远建立不起来,司法正义难以实现。在这种情况下,无论是政府还是社会,没有一方可以感到安全。可以这么认为,十八届四中全会在“大政治”观主导下确立了“法治”建设的目标,今天法治理念的实现仍然需要“大政治”的格局。

不管怎样,有一点是非常明确和确定的:对执政党来说,司法相对独立牺牲的只是绝少数人的利益,而赢得的则是民心的信任,因此也是整个政权。

作者是新加坡国立大学东亚研究所所长

文章仅代表个人观点

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