许通美:维持海洋和平

审时度势

新加坡是个岛国。大部分新加坡人对此已经习以为常,也不予重视。在周末,大多数国人会去购物中心而不是海边。

我想借此提醒国人。现代新加坡得以于1819年诞生,是因为它是个天然深水港,又身处马六甲海峡南端战略位置,可以为国际航运业与海事贸易提供服务。

今天,经过了198年,海洋对新加坡仍然关键。新加坡是全球最繁忙港口,也经营世界第五大运输船队。新加坡是重要的国际海事中心,海事业占新加坡国内生产总值的7%,也为国家提供17万个就业机会。

无序或有序世界

一个没有法律、条例和协议的世界,对大国和小国都是不利的。每个国家,包括主要大国,都想有一个能普遍被接受遵循的条例的世界。国际法可以满足这个需要。

对许多国家来说,海洋治理是以习惯国际法为准。比如,习惯国际法规定,一个沿海国家享有三海里宽的领海。

这项法律于1950年代与1960年代受到挑战。拉丁美洲一些沿海国家宣称拥有12海里至200海里的领海。亚洲与非洲一些刚取得独立的国家也群起仿效。

结果是一个混乱的局势。各国对领海与捕鱼权的问题争执不休,甚至大动干戈。冰岛和英国就曾因为捕鱼权争端而一度打起来。

联合国与法治

第三次联合国海洋法会议经过了九年的艰苦谈判,才对所有的争议如领海与临接海域宽度、大陆架界限,达成了共识。会议也提出了国际法新概念,如专属经济区、群岛海道通行权、过境通行权及人类共同遗产等。

我在会议进行最后两年谈判时担任其主席。《联合国海洋法公约》(UNCLOS)是最全面和最具权威的现代海洋法。因此,我称之为世界海洋的宪章。一共有168个国家或组织参加了会议,包括欧盟。美国没有加入公约,却承认公约的大部分内容为习惯国际法。它尽量遵守公约,也希望其他国家这样做。公约的许多条文已经被仲裁庭和法庭接受为习惯国际法。

海洋法公约与海洋和平

《海洋法公约》从三方面促进海洋和平。首先,为海洋建立一个全新、公平与公正的国际秩序;第二,提倡法治;第三,鼓励以和平方式解决纠纷。公约一个独特的地方是,解决纷争是强制性的,没有选择的余地。也就是说,一个国家不能选择不参与公约的解决争端机制。

海洋法公约与解决纠纷

当谈判不能消除分歧时,较好的方法是由涉及的各方尝试以调解、仲裁或裁决来解决问题,不让争议升级和影响整体的双边关系。

新加坡和马来西亚便根据国际法,和平地解决了一些争端。对位于新加坡海峡东面入口的白礁(Pedra Branca)的主权争议,两国同意交由国际法庭裁决。有关新加坡在柔佛海峡附近填土的纠纷,除了谈判外,解决问题的法律程序包括仲裁、裁决、及由一组独立专家查证事实。

印度尼西亚和马来西亚关于西巴丹岛(Sipadan)和利吉丹岛(Ligitan)的主权纠纷,也提呈国际法庭。孟加拉和缅甸的海域纠纷交由国际海洋法法庭处理,孟加拉与印度的海域纷争也提交仲裁。

这些争议都和平地解决了,涉及的国家也接受裁决的结果。

对海洋和平的威胁

海洋和平面对什么威胁?我认为有下列四种:

第一,海盗和其他针对航运的国际犯罪行为;

第二,歪曲解读和不当使用《海洋法公约》;

第三,不遵守《海洋法公约》的强制性争端解决机制,诉诸武力或单方面行动来达到目的;

第四,非法、未通报和不受管制的捕鱼。

海盗和武装抢劫

这对国际航运和海洋和平是严重威胁。多年前,最大的威胁来自索马里海盗。2011年,在全球对船只的439起攻击事件中,就有237起是他们干的。到2015年,246起攻击事件中却没有一起是他们干的,而其中超过一半(178起)发生在东南亚。这是对亚细安声誉的严重打击。东南亚必须大力扑灭海盗,以免沦为全球“海盗之都”。让人感到鼓舞的是,因为更有效的警戒与合作,今年的攻击事件大幅减少。

新加坡是亚洲反海盗及武装抢劫船只区域合作协定组织(ReCAAP)的创始成员国。这是区域首个加强政府间反海盗合作的协议。组织的信息共享中心也设在新加坡。

新加坡海军的角色

新加坡海军有三个角色。首先是防止新加坡受到来自海上的攻击。其次是捍卫国际航运和海上交通线。第三是促进各国海军之间对海上共同课题的实际合作,以便支持有章可循的国际秩序。

为了捍卫国际航运和海上交通线,新加坡海军自2009年便派遣部队到亚丁湾(Gulf of Aden),支持国际反海盗行动。

新加坡也参与了打击海盗与武装抢劫船只的区域计划。樟宜军港资信汇合中心(Information Fusion Centre)在2009年成立,目的是促进信息交流与合作,加强海事安全。

在协助区域对海事安全威胁做出有效反应上,新加坡也作出贡献。2016年2月,新加坡成功拘留被国际刑警和13个国家通缉的非法渔船维京号(FV Viking)便是例子。

为了维护马六甲海峡和新加坡海峡的安全,印尼、马来西亚、新加坡和泰国这四个沿海国家,相互协调进行海上和空中巡逻。新加坡海军积极参与这些行动。这个马六甲海峡巡逻计划在减少海盗和武装抢劫事件上非常有效,也被视为国家间合作成功的榜样。

为了演练拦截可疑船只,我国海军也按“防武器扩散计划”(Proliferation Security Initiative),同其他区域国家海军定期举行联合演习。

2014年,新加坡海军与区域的20支海军签署《海上意外相遇规则》(Code for Unplanned Encounters at Sea)。

在亚细安加八国防部长会议(ASEAN Defence Ministers’ Meeting-Plus)的平台上,我国海军与文莱皇家海军于去年5月,共同主持了长达11天的多边海事安全与反恐联合演习,参与的国家有18个。

这些都是我国海军为维护海洋和平与法治出一分力的例子。

歪曲的解读

第二个威胁是歪曲解读和不当使用《海洋法公约》。想要蒙骗过关是国家和个人皆有的弱点。一些国家声称享有不符合公约规定权利的例子比比皆是。沿海国家提出了越来越多的诉求。我认为,这些都应该受到质疑,在可能的情况下,也应该让国际法庭或仲裁庭进行裁决。

单方面行动

一些国家似乎不愿意接受《海洋法公约》的强制性争端解决机制,所以选择了单方面行动。以海事纠纷来说,国家必须根据公约的国际法来解决争议。争端可以通过谈判、和解、仲裁或裁决来解决。

涉及的各方也可以选择搁置主权纷争,达成双赢方案,合力开发有争议地区的资源并共享成果。若双方皆有诚意,争议就可以有很多解决或处理的方式。

非法、未通报和不受管制的捕鱼

联合国粮食及农业组织(FAO)反复警告,世界渔场正面对危机。非法捕鱼、过度捕捞、毁灭性与不可持续捕捞方式是造成危机的原因。粮食及农业组织的负责任捕鱼行为守则应该强化。以南中国海来说,区域国家迫切需要设立一个管理捕捞活动的机构。没有这样的一个机构,就没有人会关注南中国海的海洋生态环境和生物多样性。

维持海洋和平是可以达到的目标,但要做到下列三点。首先,大家要遵守法治,也就是遵守国际法,包括《海洋法公约》、国际海事组织(IMO)和联合国粮食及农业组织的规定。其次,以和平的方式并根据国际外交与法律程序来解决纠纷。第三,政治意志和礼尚往来的精神不可或缺。缺乏政治意志什么也做不成。相反的,有政治意志就没有什么问题是不可以解决的。

作者是新加坡外交部巡回大使

本文是为海军部队成立50周年而写

收录于《一个海上国家的海上实力:

欢庆新加坡海军的50周年》纪念册

叶琦保译

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