西瓦格·达尔马·内加拉,（Siwage Dharma Negara）,廖建裕：雅万高铁项目——进展小挑战多

西瓦格·达尔马·内加拉

（Siwage Dharma Negara）

廖建裕

雅加达—万隆高速铁路项目（Jakarta-Bandung high-speed-rail project，简称HSRP）是印度尼西亚总统佐科雄心勃勃的基础设施发展计划之一，它能将这两个西爪哇城市之间的车程，从目前的三小时缩短至40分钟。工程所需的55亿美元资金主要是来自中国的贷款。

这个备受瞩目的项目自启动以来，却面对了诸多问题，包括对其收益的质疑、缺乏对环境影响的正确评估、与区域空间规划的不一致性、商业模式不明，以及导致与日本的外交关系陷入紧张的不透明竞标程序。自2016年1月举行动工仪式以来，关于高铁工程能否在2019年完工的质疑声就不绝于耳。

本文的第一部分将简短讨论围绕雅万高铁的有关争议，这包括融资计划和国营企业（简称国企）所扮演的角色。第二部分将探讨关于工程的承包商所面对的挑战，最后将分析雅万高铁对佐科所可能造成的负面政治影响。

雅万高铁项目一开始就引起很多争议。关于在中国提出更具吸引力的融资计划，并无须印尼政府担保后，最先投标的日本因此落败的讨论已有不少。然而，一些分析认为中国的融资计划具误导性，因为印尼的国企最终还是得为工程买单。

此外，项目的投资回报率也备受质疑，因为到目前为止，它是根据乘客数量预估来做出不切实际的预测（到了2019年，雅万高铁每天的乘客数量预计将达到6万1000人，这个预估数字将会于2050年增至13万5000人）。

改善印尼落后的基础建设是佐科的远大目标，而雅万高铁就是他的旗舰项目。以总统条例的形式颁发的雅万高铁计划，是佐科的国家战略计划之一，政府和相关机构得将其视为优先事项，在各方面给予配合，例如加快发放准证的速度。

印尼国营企业部长莉妮·苏马尔诺（Rini Sumarno）是推动雅万高铁项目和为中国方案护航的关键人物。此项目造成两名阁员莉妮和时任交通部长的伊格纳苏斯·佐南（Ignasius Jonan，中文名杨贤灵）之间的关系紧张，后者更最终被撤换，而这在表面上是为了给工程发放准证铺平道路。

另外，莉妮也因为干涉交通部长的职权而在国会受到批评。实际上是佐科亲自授权莉妮领导执行工作。之后，莉妮因为途经哈利姆（Halim）、加拉璜（Karawang）、瓦利尼（Walini）和特加卢阿尔（Tegalluar）等四个城市的雅万铁路线安全问题，与公共工程与房屋部长巴苏基·哈迪穆约诺（Basuki Hadimuljono）起了摩擦。这些地区容易受到土崩和地震的威胁，而工程就包括兴建长桥和隧道。莉妮坚称，中方的承包商在应对这些问题方面，有足够的技术经验。

佐科的心腹、海洋事务统筹部长卢胡特·宾萨尔·潘查伊坦（Luhut Binsar Pandjaitan），也在推进项目上扮演了重要角色，交通部便是由他管理。

雅万高铁的进度非常缓慢，这主要是由于土地征用的问题迟迟未能解决。即使建造准证已于2016年7月签发，但工程却没有取得明显的进展。工程原本应该于2016年8月展开，但据承包商印中高铁公司（KCIC）透露，至2017年9月为止，全长142公里的铁路项目所需的600公顷土地，只有55%被收购。

西爪哇的八个摄政统治区和城市、29个区和95个村，合计6800块土地将受到雅万高铁的影响。这些土地属于5580个实体，其中就包括个人、国企和私人公司。KCIC虽已委任“印尼国营企业协调支柱”（Pilar Sinergi BUMN Indonesia，简称PSBI）负责收购土地，但进展缓慢。事实上，一名要求匿名的中国驻雅加达大使馆官员在受访时透露，土地问题是中国国家开发银行发放贷款的主要瓶颈。

开发银行的原本立场是，只有在100%的土地被合法收购后，才会签署贷款协议。它也要求将项目纳入国家空间规划（RTRW）中，通过国家空间规划的政府条例来划出铁路线的指定范围。这为土地的收购制造了法律障碍，因为地方当局在行事时，不能逾越国家空间规划所列明的条件。2017年4月，佐科才终于签署了新的政府条例以将雅万高铁包括在内。

佐科在2017年5月到北京参加“一带一路”倡议（BRI）的国际合作高峰论坛时，KCIC与开发银行签署了一项贷款承诺，后者将为这个总值60亿美元的计划提供75%的资金。原本要求所有土地被收购后才进行下一步，但开发银行做出了妥协。KCIC则必须在2017年12月将雅万高铁所需的土地全部买下。

印尼政府原本给予KCIC从2019年5月31日起的50年有效经营权，不过工程的延误意味着双方考虑将竣工日期推迟至2020年。

到了2017年7月，佐科对雅万高铁项目不断增加的财务风险感到担忧。为了减轻印尼国企的负担，他提议让中方成为主要股东，将其在此项目的股份从40%增持至90%，并指示卢胡特和莉妮研究印尼将股份减持至10%的可行性。按照目前的股权组合，四家印尼国企持有60%的股份，这些国企因为负有兴建收费道路、港口和水坝等基础设施的任务，融资需求巨大。由于需要建造一个主要隧道，以确保高铁能够通过高地，提高部分轨道和向私人收购更多的土地，雅万高铁的造价预料将从最初估计的55亿美元增至60亿美元。

为了让雅万高铁运行，佐科的政府正面临财政和时间上的压力。它需要中方的贷款以加快建设的进度，但新的贷款发放协议却是以土地收购的完成和法律框架的建立作为条件。为了避免在此基础设施工程过早投入资金，中国谨慎行事，同贷款和承建工程相比，它对在此项目拥有更大的自主权也许没有什么兴趣。

我们在与印尼投资统筹机构（BKPM）的访问中了解到，除了雅万高铁，印尼根据“一带一路”的倡议，也向中国推荐了其他工程计划。鉴于雅万高铁面对了诸多问题，中国以后在评估印尼的项目提案时，可能会更加小心。

在印尼国内，公众对于外国，尤其是来自中国的投资所带来的好处，并没有太大的信心。例如，在佐科邀请中国来印尼投资后，有舆论就指他要把国家“卖”给中国。有不少公众对加强与中国的经济关系所可带来好处抱持怀疑的态度。有两点可以解释这种情况：第一，害怕竞争，以及相对于中国，印尼会处于不利的地位；第二，因为意识形态的关系，历史上一直对中国有着疑心。

不过，要促进经济增长和制造就业机会，外来投资绝不可少，在向国民解释这点的重要性和与中国建立更密切的经济关系所带来的好处上，印尼政府理应做得更好。

雅万高铁将考验佐科加快发展印尼的基础设施的能力。尽管此项目引起了不少争议，佐科还是坚信它能促进铁路沿线地区的经济增长，尤其是在采用了“以公共交通为导向的开发模式”（Transit-Oriented-Development，简称TOD）之后。项目预料能带动旅游业、制造业、物流业和地产业等领域的发展，为建立雅加达—万隆大都市区奠定基础。

从佐科将雅万高铁列入国家战略计划来看，他对其成功实行有着很高的期待。可是，尽管取得了一些进展，包括佐科自己在内，今后仍将面对许多挑战。他必须及时完成这项备受关注的项目。不过，面对繁文缛节，他无法摆脱，只能规避。此外，民众在短期内无法感受到计划的“涓滴效应”，因此雅万高铁可能不会为佐科在2019年大选的选情加分。在这个项目的政治利益和成本上，佐科必须衡量清楚。

印尼智库民意与政策研究中心（Populi Center）在近期的一项调查中发现，民众对于佐科的发展计划的满意度虽有60%，但他的连任机会却只有约45%。如果民众对于他在改善印尼经济情况方面的表现愈加不满，而雅万高铁同时又继续引发土地纠纷，这些将是佐科的政敌攻击他的有效武器。

作者西瓦格·达尔马·内加拉和廖建裕分别是尤索夫伊萨东南亚研究院（ISEAS-Yusof Ishak Institute）的研究员和客座高级研究员。

原载研究院1月4日电子刊物ISEAS Perspective。黄金顺译。

印尼智库民意与政策研究中心在近期的一项调查中发现，民众对于佐科的发展计划的满意度虽有60%，但他的连任机会却只有约45%。如果民众对于他在改善印尼经济情况方面的表现愈加不满，而雅万高铁同时又继续引发土地纠纷，这些将是佐科的政敌攻击他的有效武器。