吴思震:缅甸新希望中的旧难题与中国角色

缅甸是亚洲最富民族多样性国家之一。(法新社档案照)
缅甸是亚洲最富民族多样性国家之一。(法新社档案照)

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缅甸是亚洲最富民族多样性国家之一。民主改革以来,缅甸全国民主联盟(民盟)的“全面包容”主张,给结束冲突带来新希望。

最近,民盟政府接受讨论UNFC(少数民族联合联邦委员会)和平九条;第二届“21世纪彬龙会议”召开,并在一些领域达成共识;缅北民族武装(民地武)在两个月内举行两次邦康峰会,并参加了第二次彬龙会议,这些积极探索和平气氛本身就是进步。

然而,原被延期于3月召开的第二次“和平会议”再被延至5月;缅北激烈的战火仍未停息;各少数民族组织意见难达一致;民盟上台一周年遇经济大幅下滑等问题,又预示备受瞩目的缅甸和平进程仍然困难。尤其激烈内战与谈判互不妥协的背景,更显其错综复杂和充满历史反复变数。

缅军“同质化”旧战略未变

缅甸和平进程进展缓慢,一个最重要因素是,处于权力核心的缅军对民族国家建构的战略思想,仍停留在“同质化”旧格局,把强制少数民族同化作为“国家建构”过程的核心。说白了就是消灭少数民族,把缅甸建构成“全民缅族化”国家。

该战略思想早在缅甸独立时即显现。1947年翁山将军被刺后,继任的吴努即下令吴强吞修改翁山版联邦宪法。后者表明目的说:“理论上我们国家是联邦制国家,实际上是建立单一制国家。”吴努政府笃信“缅族化”的国家统一路线,并出炉利用佛教推动等相应措施。

尼温政府更为激进。禁止少数民族参加国防军,将其与反政府等同起来;用军队强推全国“缅语化”教育;出炉新宪法将象征民族平等的国家机构、法律制度取消等等。他说:“随着成为单一共同体的努力,作为掸人、克伦人、克耶人、克钦人、钦人(差异)正在消失。”

1988年新军人集团上台至今,实现国家“缅族化”仍是既定目标。从缅军一直不肯给予少数民族自治权和国家公民权,到2016年缅北大勐稳6万多人口(一说10几万)汉人部族被以缅人身份入籍,都是这一思想脉络体现。军方把后者公告天下用意明了。

显然,建立一个同质化国家是缅军始终坚持的一个清晰战略路线图。这使得一切宪法与法律条款都为之制定运行。对此缅甸民族研究中心主任连·H·沙空(Lian H. Sakhong)却指出:“这对少数民族是生与死的问题。这迫使居住地占缅甸联邦面积60%的各少数民族面对一个选择:接受强制同化或武装反抗。不幸他们都选了后者。”

问题是,缅军主流至今仍未见有明确改变该战略迹象。它一面强调是唯一能实施“民族建构”的机构,要“始终参与国家政治领导权”,一面强调全国全面停火协议(NCA)一字不能改;一面指控不认同NCA路线的民地武为恐怖组织。坚持旧框架即意味和平进程难获质的进展,以致民盟有观点认为“军方是利用民地武来维护特权,任何建设性妥协它都不接受。”

民地武对缅军信任空白依旧

民地武一直不愿放下武器再谈判,一是认为阻碍和平进程的根本责任方是缅军;二是根本不相信缅军会信守任何协议。这几乎成为不能让步最重要依据,也是与缅军打交道几十年经验结果,他们自然对新的和平谈判敏感疑虑。

疑虑之一:缅军若有诚意,完全可先给少数民族正常国民待遇,再坐下来谈国家建构制度安排。这事不难,但为什么不为?只有一种解释,缅军文武两手都是强制同化手段,甚至有霸占少数民族世居土地并把人赶走嫌疑。

疑虑之二:从维护联邦领土完整、民族和解最大共识出发,只要是本着促进和平的方案,都可以拿来研究讨论。然邦康峰会提出“不签NCA政治对话 ”思路,却被缅军缅媒猛批为拒绝和平的军事结盟。这意味只许有缅军版对话,不许少数民族提自己看法。

疑虑之三:对缅军极力推动的NCA,“只要缅军停止进攻就形成事实停火”,然缅军不停。已签NCA的全缅学生民主阵线才呼吁“缅军必须停止向少数民族地区进攻”,再则是有的条款难接受。如“将所有相关民地武包容……”条中,“相关”的认定权显然在缅军手上。还有,与缅军已20多年无战事的民地武签NCA,在法律上自陷交战方。佤邦对外关系部长赵国安说,这意味“打与不打由缅军决定”。

可见民地武对缅军极端不信任,并无改观。2009年果敢“8·8”事变使他们警醒,从而抱团共进退至今,并催生了UNFC和缅北联合阵线。如1947年前并不属缅甸的克钦族,就有着刚签好《彬龙协议》就被废、1994年达成停火协议2011年又开火、2013年达成初步协议又被缅军攻击经历。南掸邦军2015年签的NCA,但2017年3月至4月5日,已与缅军三战。历史与现实的教训,使民地武担心本身的命运。

民族和解获实质推进的标志

作为弱方的各少数民族,不得不“一手高举和平的旗帜,一手高举武装自卫权利的旗帜”,陷入一种复杂的国家认同矛盾中。 “尽管并不处于有利地位,但必须为自己的权利而战。”克钦军副主席衮莫这样描述。缅北联合阵线5月中再度呼吁让中国以更积极身份参与缅甸和平进程,也是这一心理表现。他们需要第三方带来信誉保障。

历史应成过去,关键在于未来。但由于旧难题未现融化迹象,缅甸的和平进程与现代国家构建还将是个漫长过程,中途或出现反复,达成协议被有意无意打破是可能的。这是各方专家共识。

因为和平不是空洞口号,而是需要制订具体国家法度框架,并贯彻落实,使中央政府与地方少数民族真正在国家和地方层面分享政治和经济权利。然这方面还未见影子。这就涉及到和谈的诚意问题与和平推进速度问题,在民地武看来,这是本质不同的两个概念。

因此,判断被外界誉为国内政治中最大难题的和平进程是否有实质的推进,自然有最具指向性的标志可证明。

一是切实解决少数民族的平等国民待遇问题。不然一切谈判成果恐成泡影。因为这是少数民族对国家认同的向心力基础,多年来悬而不决撕裂了其对缅甸国家认同的纽带。

二是和平谈判切实全面包容。首先体现在和平谈判是否设限上。现版NCA是军方与民盟妥协结果,但是否应民地武要求修改还未可知。其次是军方对政府的权力让渡多少,是否全面还政于民。连·H·沙空就认为,军方过度干政使国家政治陷于宪政危机,不利和平进程。再次是包容民地武一定时期内存在,并给出相应过渡设计。

三是切实建立相应法律和制度保障各方利益。包括:政府与军方、中央与地方权力结构的制度安排与落实;体现民族区域自治的制度安排与落实;中央与地方利益分享保障的制度安排与落实等等。最近民盟政府高层多次表示,和平进程要与修宪并行,还派出代表团赴美考察联邦制度。然未见缅军对修宪公开表态。

从另一角度,即便目前军方与民盟政府在和平实现路径上存在分歧(后者强调包容和解,前者推崇“同质化”),但对缅甸国家政治发展进程来说,民盟上台并与军方相互妥协相处,本身就标志一大进步。而民族和解进程陷入僵局,也意味谈判进入难点和面对实质问题。

中国能扮演什么角色

显而易见,缅甸和平进程能否取得质的突破,需要回归正常宪政秩序,在其基础上方能真正开花结果。而宪政建设如何还待观察,虽然缅军承诺接受民选政府领导。毕竟,缅甸战与和的戏码反反复复60多年了,何况缅军与政府的博弈,也为牺牲少数民族利益留着空间。

对制约缅甸和平进程的症结所在,中国政学界心知肚明,也知道作为正常国家的缅方对强邻有想法。然就当下而言, “一带一路”战略相较“缅甸地理优势”,格局要远远大得多。因此,缅甸国家的和平、安定、团结、发展,更符合中国战略利益。

中国是唯一受邀派出特使参与缅甸和平进程的国家。与缅军、民盟、各民地武、各民族组织有联系。而内战与动荡不仅使缅甸国家建设与人民生活停步不前,也对中国带来不利影响。因此在促进缅甸和平进程上,中国应有所作为,推动形成持久的协定。

第一、要积极发挥对缅军的劝说作用。缅甸自独立至今60多年内战证明,缅军的“同质化”战略并不成功。而当今世界的国族建构主流方向,是通过以公民自治为本质特征的现代国家进程来实现。因此民族平等与各民族共同繁荣的国族建构或更为实际。

且多方专家考证,今天的缅族本身也是历史上由当地土著、骠人以及从中国迁入的靡莫人(羌人一支)长期融合的结果。翁山将军生前就指出:缅甸“必须建立一个联邦制国家,制定适当条款以保护少数民族权益”,“建立单一制国家行不通”。

第二、要积极发挥成为缅甸和平的智囊支持。首先,中国有实施民族区域自治制度数十年成功经验,和为完成国家统一设立政治特区成功经验,可为缅甸民族和解提供借鉴。其次,在国民身份系统方面,中国有建成集数字编号与个人虹膜、人脸、指纹信息相结合的“生物身份识别系统”经验,尤其与之相关的大数据建设经验,可为缅提供借鉴。再次,为缅北各民地武积极融入和平进程趋利避害,营造中缅边境的和平与安宁。

第三、继续为缅甸和平进程提供便利。面对缅甸复杂国内矛盾,中国始终做其内战的冷却剂,和平的催化剂,推动各方务实解决问题,促使谈判形成。尤其继续集中于:一是为缅政府提供经济合作帮助,为和平奠定社会基础,最近达成的建立“中缅边境经济合作区”就是一种方式;二是为缅甸各方提供沟通渠道服务和接触谈判场所服务; 三是为和平进程提供力所能及资金支持;四是为各方提供相关领域考察学习方便等等。

中缅两国都是多民族国家,少数民族世居地加起来占国土面积60%,并都分布于边境。但缅军与民地武针锋相对的矛盾,已成缅甸国内政治中老大难问题。所以中国能否发挥更大作用,还得看对缅政策的灵活性。

过于理想化结果可能截然相反。以缅军、民盟政府、各民地武各自考量,愿否顺势而为各让一步呢?或许灵活性与原则性相结合,会成为他们继续会谈的润滑剂。

但有一条是肯定的,总体上缅甸正在成为民主发展中国家。一是两大党博弈为主的多党制初具雏形,法律修订及人事变更步入高频期,这或为不谙缅甸法规的中国投资带来风险;二是至少近年内军方是民主改革掌舵人。据20年来缅军的国家发展战略思想及最近变化,民盟政府的改革与缅军精英的“七步走民主路线图”设计基本一致。

登盛政府与民盟政府的出炉,显然属按部就班的“七步走”过程之一。可见未来,缅军仍牢牢掌握国家发展大方向,民主改革将继续推进,并决定着和平进程走多远。

作者任职于中国贵州大学

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