社论:确保跨代财政转移公平合理

社论 

在今年的财政预算案声明中,财政部长王瑞杰宣布,政府将通过储蓄和借贷的方式,双管齐下支付庞大的基础建设开支。在储蓄方面,政府将为基建项目预留资金,以减轻未来的开支负担。在借贷方面,政府在探讨允许法定机构和政府的公司发行债券融资,并动用国家储备为关键基础设施的长期借贷提供担保。

其实,政府在2015年已设立樟宜机场发展基金,为建设第五搭客大厦提早储蓄。目前,该基金已有40亿元。此外,一些法定机构如建屋发展局、公用事业局和陆路交通管理局,都已各自发行债券融资。不过,用国家储备为关键基础设施的借贷提供担保,则是前所未有。

王瑞杰表示,基建项目的前期开支很大,以国家储备担保基础建设项目的借贷,有助于降低融资成本。另一方面,基建项目在竣工后的经济效益相当久远,新的融资安排让下一代的国人在享受长久收益时,也分担开支。这是不同代之间较为公平的做法。

储蓄和借贷双管齐下的安排,反映了政府在跨代财政转移所可能出现的矛盾中,求取平衡。如果完全通过储蓄发展基建项目,庞大的前期开支可能导致税收提高,加重这一代人的负担。另一方面,如果通过举债支付基建项目,无异于挪用未来钱,让下一代背上沉重的债务。

幸好,新加坡在独立后,适逢经济起飞期。上一代国人克勤克俭,为我国累积了可观的储备。我们不仅没有债务,而且国家储备的投资回报,还成为政府财政的首要收入来源。然而,随着经济进入成熟期而人口也快速老化,依赖人口的增长远快过工作人口,跨代财政转移的问题开始浮现。

这一代应该动用多少上一代所累积的财富,或需要留多少给下一代?下一代需要为他们的上一代以及他们自己的将来,承担多大的责任?反映在公共财政上,政府应该提高税收以支付财政开支,或是动用国家储备?

我们的公共财政秉承审慎理财的原则,总是未雨绸缪,积谷防饥。尽管如此,人口快速老化以及社会开支的增加,对公共财政构成越来越大的压力。但为了保持国际竞争力,政府提高税务的空间不大。因此,国家储备的投资回报,成为财政收支平衡的关键。

在2009年,政府采纳了国家储备净投资回报框架,以从投资回报中提取更多的收入。在这个框架下,财政部每年可从政府投资公司以及金融管理局的预期长期净投资回报中,提取高达50%充当财政收入。与之前不同,在计算投资回报时,不仅是股息与利息收入,也包括实现以及账面的资本收益。2016年,淡马锡控股也被纳入净投资回报框架。

从国家储备的投资回报抽取更多,留给下一代的就越少。不过,目前的国家储备净投资回报框架设下最高50%的提取额,确保下一代继承的储备会继续增加。然而,财政开支急速增长,加上低回报趋势的投资环境,政府或许要在调高储备投资回报提取额以及调高税收之间,做出艰难的选择。

我国外交部巡回大使陈庆珠最近在一个论坛上指出,随着人口老化,国人能否忍受随之而来的税务负担,将是问题。她认为目前新加坡还没走到那个地步,不过她担心年轻国人可能会要求减少乐龄福利。

与许多赤字预算的国家相比较,新加坡的公共财政处于较有利的地位。长期乱花未来钱及赤字预算的国家,让后代背上难以摆脱的债务,也加剧跨代财政转移的不公。我们的跨代财政转移问题,是要留多少给后代,以及后代需要为他们的未来承担多大的责任。相对上,我们所面对的是个“快乐的难题”。

然而,为了应对急速扩大的发展与经常开支,经济持续增长至关重要。当蛋糕做大了,人们都有就业机会,分配的矛盾就不会那么凸显。此外,国家储备是我们的战略资产,也是公共财政的支柱。在低回报及高风险的投资环境中,审慎投资尤为重要。

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