邓聿文:中国监察委的政治地位

中国监察委的设立,也是从政府分离出来并独立于政府的,《监察法》赋予监察委的性质是国家监察机关,由人大产生,对人大及其常委会负责,并接受其监督。因此,从官方来看,它既不是行政机关,也不是司法机关,同时也不是党的机构,而是政治机关。

中国首个监察委主任已经确定,由中纪委副书记杨晓渡担任。相比其他国家权力机构的人选,杨晓渡的当选出乎舆论意外,被认为是此次中国“两会”的最大“黑马”。

本次中国党和政府机构的改革,国家监察委的角色独特。由于监察委是一个全新机构,且地位重要,因此自提出动议以来就广受关注,而谁将当选监察委首位主任更是牵动舆论神经。

官方提出设立监察委是在2016年。该年底,全国人大常委会决定在北京、山西、浙江三地试点开展监察体制改革。当时是由中纪委书记王岐山兼任试点改革小组组长。监察体制的改革和监察委的设立,是因应中国反腐的需要。由于中国的反腐职权分散在行政监察、预防腐败、反贪等多个部门中,虽有纪委的集中领导,但还是分散了反腐力量,影响到反腐效能。

在中国的反腐制度设计中,行政监察的对象主要是行政机关的工作人员,检察院主要侦办国家工作人员职务犯罪,不管职务违法行为;纪委虽管职务违纪行为,但主要监督对象是党内领导干部。故从此轮反腐实践需要出发,有必要整合各类反腐败资源和力量,形成集中、统一、权威、高效的反腐体制。

从这个角度看,监察委的设立,是解决反腐权力分散、不统一的重要举措。正如《监察法》所规定的,监察机关的主要职能是,对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。不论是党员、民主党派还是无党派,也不论是行政机构还是非行政机构,只要行使公权力、由财政供养,都在监察范围之内,监察的范围大大拓宽。

然而,在官方的话语体系中,监察委的设立并不仅仅是为了完善反腐体制,加强反腐效能,还是“事关全局的重大政治体制改革”,涉及国家权力的重组。这一机构的设立,或许受到中国古代御史制度的影响。御史大夫或御史中丞在古代的制度设计中,是职掌监察,代表皇帝负责监督百官的,直接服务于皇权,具有相对独立性,甚至对皇帝也可以行使监察权。这方面最典型的例子就是唐代的魏征。

中国监察委的设立,也是从政府分离出来并独立于政府的,《监察法》赋予监察委的性质是国家监察机关,由人大产生,对人大及其常委会负责,并接受其监督。因此,从官方来看,它既不是行政机关,也不是司法机关,同时也不是党的机构,而是政治机关。

监察委的政治性体现为,在中共的直接领导下,代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督和监察,既调查职务违法行为,又调查职务犯罪行为,并开展日常监督。所以,它被设置成和党的机构即纪委“合署办公”,一套人马两块牌子,并同政府平行,不受政府约束。

由此来看,中国这轮党政机构改革,不但要提高政府的效能,体现党的领导,还要在国家权力结构中,形成一种“党权至上,国权制衡,内部四立”的格局。“党权至上”指的是,党权高于并统率人大、政府等各方权力,居于权力金字塔的顶端,用官方的话说,“东西南北中,党是领导一切的”;“国权制衡”指的是,党权之下的国家诸权力机构互相制约,共同向党负责;“内部四立”指的是,人大的立法权、政府的行政权、监察委的监察权、法院检察院的司法权这四大权力分立,构成了类似民主体制下的“三权分立”,只不过它是国家权力内部的分立。

这种权力构成,打个不太恰当的比喻,类似于公司的治理结构:中共好比董事会,掌管决策大权;人大好比股东大会,法律上是最高权力机构,但实际上是被董事会操控;政府好比经理层,执行董事会的决议;监察委好比监事会,对国家权力进行合规监察。而国家监察委的成立,最鲜明地表现了这次机构改革的上述特点。

因此,舆论对这样一个位高权重机构的“一把手”人选的关注和猜测,也就丝毫不奇怪。去年十九大后,虽然王岐山卸任中纪委书记一职,但鉴于监察体制的改革是在他手上推动的,而且他还做过监察体制改革试点小组组长,更重要的是,中共反腐需要一位王岐山式的强势人物来领导,故而外界普遍猜想,国家监察委主任将会由王来做。直到今年2月王成为湖南省的人大代表,接任国家副主席的迹象明显后,这类猜测的声音才减少,但也没有完全消失。此外,外界猜测的热门人选,还有刘源和现任中纪委书记赵乐际等。

在我看来,王不可能做国家监察委主任。原因很简单,监察委和中纪委是“合署办公”,若王做监察委主任,那他和赵的关系如何处理会成为一个麻烦。由于王没有党职,在强调党领导一切的情况下,法统上将是赵“领导”王,但鉴于王是上届常委以及在反腐中建立起巨大威望,赵是无法“领导”王的,这势必会使两人产生矛盾。故这种安排不可取。

刘源虽是习的盟友,也在军队反腐中立下功劳,但鉴于其职位不高,在党内也无职务,所以不可能给他安排这么高的位子。由中纪委书记兼任监察委主任是比较理想的,它既解决了两个机构“合署办公”的矛盾,也便于中纪委书记对外开展国际交流和合作。地方上,这两个职务也是由一人担任。

现在,由中纪委副书记杨晓渡出任监察委主任,释放了两个强烈信号:一是监察委和中纪委虽“合署办公”,但两者有主次之分,即在反腐上,还是以中纪委为主导,监察委向中纪委负责。

有一种说法认为,监察委的成立,是要削弱中纪委在反腐上的职权,或者客观上会使得中纪委的权力减弱,现在看来是不对的。党领导一切,体现在反腐机构上,就是中纪委领导监察委。二是国家监察委虽然和国务院平行,可以督察后者,但两者并不平级,而是比国务院低半级,和最高法院最高检察院划在同一档次。这背后的考量,可能还是高层对该反腐机构的某种程度的担忧,不想赋予它过于突出的政治地位。至于这个人事安排是否有派系因素的影响,我认为没有,即使有,也不占主导。

(作者是中国独立学者)

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