郑永年:“新时代”的政改逻辑

尽管“新时代”这个概念在中共十九大正式提出,但十八大应当被视为这个概念的起点。或者说,这一概念是在十八大之后五年的改革实践基础上提出来的,而十八大之后的改革实践,是对之前所发生的情况的反应(本栏上周已经讨论过)。

十八大之后,鉴于执政党党内越来越甚的腐败现象,尤其是寡头政治现象,领导层开始进行有效集权。当然,有效集权不仅仅是因为大规模反腐败的需要,更是进一步改革的需要。十八大之后的改革强调“全面”和“深化”。改革因此需要“顶层设计”。再者,改革越深化,所遇到的来自既得利益的阻力也就越大;要克服既得利益的阻力,也需要集权。所有这些方面的因素,有效强化了集权的动力。

对执政党来说,首要的改革是政治改革。十八大以后,中国经济发展进入“新状态”。高增长不仅不可能,也不需要。而政治改革则紧迫起来,因为十八大之前所出现的种种政治状况,表明执政党面临着党内治理危机。这就决定了十八大之后的改革重点,就是党内治理制度的改革。

而党内治理制度的改革,正是80年代以来“党政分开”概念下所一直忽视的。十八大之后提出了“四个全面”,即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。很显然,在四个“全面”中,“全面从严治党”是最为关键的。在中国,中共是唯一的执政党和政治主体,一旦执政党出现了问题,其它所有方面的发展必然会出现问题,甚至酿成最终的危机。

接下来的党内改革合乎逻辑。高层首先进行了权力重组,主要是成立了四个领导小组(十九大之后改为“委员会”)。领导小组尽管十八大就已经存在,但新设立的领导小组和旧式领导小组,至少在两个方面是不同的。首先,旧式领导小组是非正式的,其组成成员和活动是不公开的。但新设领导小组是正式的,其组成人员和进行的活动是公开的。其次,新设立的领导小组(除了军事方面)的组长是习近平,副组长是李克强,其他几个常委被分配在不同的小组。这样,就改变了从前常委一人分管一块的局面,使得高层权力协调性大大提高,运作更为有效。当然,权力的重组也避免了之前“寡头政治”的局面。

顶层权力集中很快至少在两个方面显出成效,即大规模的反腐败运动和政策的顶层设计。尽管自改革开放以来,反腐败一直在进行,但顶层的反腐败往往是最困难的。十八大之后那么多的高级别政治人物(包括前政治局常委和现任政治局委员)被查处,无疑是权力集中的结果。

在整个政治过程中,高层也重新确立了权力“核心”的概念。如本栏上周所讨论的,为了更多的“党内民主”等因素,自2002年中共十六大开始不再使用“核心”概念,使得高层权力扁平化。但扁平化带来了政治责任问题,即谁承担政治责任。“核心”概念的重新使用,不仅仅是权力集中的制度体现,更重要的是强调政治责任问题。很显然,在任何政治体系中,无论是总统制度还是内阁制度或者其他的制度,政治责任是最重要的。

不过,这个政治过程最重要的就是导致了新的改革思路的出现和形成,那就是中共十九大正式推出的“党政一体化”改革思路,正式改变了自80年代以来的“党政分开”的改革思路。这一改变无疑是一个漫长的过程。

中共十四大已经在实践层面开始进行局部的“党政一体化”改革。最显著的就是最高层“三合一”体制的形成,即党的总书记、党的军委主席和国家主席由同一人兼任,同时国家主义的职位从上世纪80年代的“虚位”转型成为“实位”。在省一级,省委书记兼任省人大主任也是党政一体化的制度体现。不过,从理论上,执政党从未宣示从“党政分开”转变到“党政一体化”。实际上,尽管实践上行不通,并且已经发生变化,但在很多人那里,“党政分开”仍然是政治改革的理想。

十八大之后的改革理论

在这方面,十八大之后最大的变化就是从理论上得到转变,正式提出党政一体化的改革理论。王岐山在这一理论形成过程中扮演了主要角色,其在主导反腐败运动过程中发现了腐败的深刻原因,腐败导致了党的衰败,党的衰败又导致更深刻的腐败。“党建”因此成为十八大以后中共改革的重中之重。“党政一体化”首先包含在王岐山的“广义政府”概念中间。

2017年3月5日,王岐山参加北京代表团的审议时讲了一番话,提出了一个全新的政治概念,即“广义政府”,之后新华社特意发表了一篇题为《王岐山:构建党统一领导的反腐败体制:提高执政能力、完善治理体系》的新闻稿。但很遗憾的是,这篇讲话没有引起人们多大的注意,尤其是中国学术和政策研究界的兴趣。王岐山并非随性而发,而是指向了中国的政治制度建设,一种新的制度即“以党领政”原则下的“内部三权”制度已经呼之欲出。

王岐山是这样说的:“中国历史传统中,‘政府’历来是广义的,承担着无限责任。党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院,在广大群众眼里都是政府。在党的领导下,只有党政分工、没有党政分开,对此必须旗帜鲜明、理直气壮,坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。”

人们也注意到,王岐山讲“广义政府”,这不是第一次了。一年前(即2016年)的年底,在会见美国前国务卿基辛格的时候,王岐山就讲了一次,“完善国家监督,就是要对包括党的机关和各类政府机关在内的广义政府进行监督。”这就是监督全覆盖,比如,巡视和纪检组派驻“不留死角”,也是在呼应“广义政府”。王岐山当时是作为纪委书记的身份而讲的“身份”话,同样没有引起人们足够的关注。

但正如王岐山在之后2017年3月“两会”的讲话所展示的,“广义政府”的意义远远超出了纪委系统,而涵盖了中国的整个政治制度。“广义政府”要解决的就是中国政治制度顶层设计问题,即党政关系问题。具体说来,较之80年代以来的改革,这里至少有两大方面的基本制度性变化。

第一,“广义政府”确立了“以党领政”的思路。“党政一体”是一个现实主义的概念,承认在中国的现实政治生活中,“党”与“政”根本不可分开的现实。既然现实分不开,就要走现实主义路线,另寻思路,那就是“党政一体”。这一新思路很快就体现在2018年全国人大通过的党和国家机构改革方案。把党和国家的机构整合在一起改革,这是改革开放以来的第一次。

此前的改革都是政府部门的机构改革,党的机构改革从未提到议事日程。政府结构改革到了大部制改革已经走到了顶点,并且因为没有党的机构改革,也很难再走下去了。从这个视角来看,党政一体化的改革为真正的大部制改革提供了可能性。接下去的改革具有两个目标,一是实现“以党领政”原则,二是通过机构的整合提高治理效率。

第二,“内部三权”的分工合作体制。“党政一体化”的改革思路对那些接受了西方多党制概念的人来说很难理解,更难接受。自近代以来,包括孙中山先生在内的很多政治和知识精英,希望确立西方式的“三权分立”制度。孙中山本人确立的“五权宪法”就是把西方的三权和中国传统两权(即考试权和监察权)整合在一起。

从台湾的经验来看,一旦实行了西方“三权分立”制度,中国传统两权边缘化,起不了任何有意义的作用。台湾的现状就是这样。中国的现实是,因为中共是唯一的执政党,并且不存在任何反对党,因此一个国家只能出现一个政治过程。在西方多党制下,同时存在几个政治过程,执政党有自己的政治过程,反对党也有自己的政治过程,政治就是以一个政治过程替代另一个政治过程。

在中国,随着监察权的正式到位,已经形成了党内三权分工合作的制度,即决策权、执行权和监察权。这意味着,尽管国家只有一个政治过程,但这个政治过程分成前后三段,或者说把一个权力行使过程根据时间先后分成三个阶段。

就中国机构来说,决策权包括中央委员会、全国人大、政协、社会组织等,执行权包括国务院、公检法等,而监察委履行监察权。“内部三权”也存在着一定程度的“制衡”,但不会导致西方三权那样的制衡,出现权力瘫痪现象。同时,内部三权也可有效防止腐败,建立清廉政府。

制度建设的巨大挑战

从大历史视角看,就制度建设而言,今天中国可以说是处于汉朝时代。秦始皇统一了中国,但并没有多少制度建设,秦制非常短暂。汉制是成功的,存在了两千多年,直到晚清。今天,如果以“以党领政”和“内部三权分工合作”的体制建设成了,就可以为今后的长治久安打下坚实的制度基础。

正因为如此,通过政改的制度建设任重道远,面临很多巨大的挑战。至少需要探讨如下几个方面的大问题。

第一,“内部三权”体制如何使用新的大环境,即今天的社交媒体时代?“内部三权”是传统精英体制,即皇权和士大夫阶层权力共享体制。但今天,不仅人民已经具有了民主意识,而且也获得了参与政治的手段和工具。如果不能充分考量到社会的民主意识和参与要求,“内部三权”建设会非常困难。

第二,“三权”之间的分工与协调如何进行?尽管“三权”是“党权”下的“三权”,但因为是“三权”,它们之间必须确立边界,没有边界,各权就没有办法正常行使。

第三,决策权的民主性和科学性如何保障?现在决策权体现在决策的顶层设计上,强调的是集权。但如何保障集权下的决策的科学性呢?这就需要引入民主要素。没有民主过程的集中很难实现决策的科学性。在这方面,决策权如何融合开放、民主、分权、集中等要素呢?

第四,执行权的有效性如何保障?执行权被决策权和监察权夹在中间,往往导致很难干活甚至不能干活的局面。要解决这个问题,就需要试错的制度设计,也需要行政责任承担的制度设计。

第五,监察权的边界问题。监察权是一个新权,需要很多时间探索其权力范围和行使方法。如果监察权泛滥,就会演变成“内部反对派”,形成“为了反对而反对”的局面,执行权必然不能运作。

此外,“广义政府”概念下的“党政一体化”还面临如何确立政府和经济、政府和市场、政府和社会的边界问题。如果不能确立边界和处理两者关系的有效方法,就会出现政经不分、政社不分的情况,同样会出现问题。因为“广义政府”并不是说整个社会都是“政府”了。

可以预见,如果这些关键问题解决了,“以党领政”基础之上的“内部三权”制度得以确立,并且具有持久的生命力;但如果不能解决,体制的变革仍然有可能再次回到80年代的模式。

(作者是新加坡国立大学东亚研究所所长)

(文章仅代表个人观点)

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