沈旭辉：中国面对新独立国家的启示

中国聚焦2011年，南苏丹共和国正式独立，成为联合国最新成员国，但政局一直不稳，短短两年后即爆发军事政变，内战持续至今，和北苏丹的边境冲突也未完全终止。由于中国和苏丹关系密切，如何面对南苏丹这新生国家，一直是北京的挑战。今年1月起，中国应联合国邀请派出的维和步兵部队，已全数开赴南苏丹，部署在首都朱巴一带，负责保护平民、联合国人员及设施，以及人道救援、防卫巡逻等任务，为中国外交一大里程碑，其下列重要性值得详加阅读：一、中国近年正调整对苏丹（以及分裂后的南北苏丹）的外交政策，进一步採取南北平衡的谨慎取态。中国与苏丹自1995年展开石油共同开采项目，自此积极支持苏丹中央政府。中国石油天然气集团公司在苏丹南部油田投资数十亿美元，一度佔中国石油入口量的5%。至2007年，中国与苏丹的双边贸易总额高达56.7亿美元，令苏丹成为当时中国在非洲的第三大贸易伙伴，仅次于安哥拉及南非，中国则是苏丹最大贸易伙伴。2003年至2006年，苏丹爆发“达尔富尔危机”，联合国安理会研究制裁及派驻维和部队，唯中国反对，坚持让苏丹通过国内对话解决纷争。时任中国国家主席的胡锦涛于2007年到访苏丹，与苏丹政府达成多项贸易协定，包括一笔用以兴建苏丹新总统府及两所学校的免息贷款，同意自苏丹入口每日40万桶石油（佔当时苏丹石油每日总出口量八成），投资营运当地一条长约1600公里的石油管道，以及对苏丹政府售武。但自2008年，中国亦开始与当时南苏丹自治区建立关系，例如在自治区首府朱巴开设领事馆。2011年，南苏丹宣布独立公投结果后，中国率先表示承认；南苏丹独立后，中国成为其重要贸易伙伴，包括签订两国贸易、经济和技术协定，以及成立双边经贸联合委员会等等。而中国与南苏丹发展关系的同时，亦谨慎维持与苏丹的关系，强调中国能协助调停苏丹南北冲突的角色，例如在当地的石油资源争议上，不时呼吁南北双方保持友善合作。这次派驻部队，也可看作是对达尔富尔危机“失责”的补偿。事实上，南苏丹初时对一贯支持北方的中国不无敌意，但随著经济发展，很快已转为依赖；失去南方的北苏丹，在国际社会更孤立无援，同样不得不对北京继续依赖。二、中国正竭力保护自身在苏丹地区的石油安全。苏丹分裂前，南部石油蕴藏量佔全国70%至80%，但因位处内陆，石油必须通过管道输送往北部苏丹港才能出口海外，大部份炼油设施因此设在北部，石油收益基本由北部垄断，南北部贫富差距悬殊。然而分裂后，原本佔国家石油产量70%至80%的南苏丹已然独立，苏丹一下子石油产量大跌，南苏丹则有丰富的石油出产，自然与苏丹就使用输油管道的收费问题出现争拗。2014年6月，《Foreign Policy》杂志公布“脆弱国家指数”（Fragile States Index），南苏丹评分为112.9分，成为“全球最脆弱国家”。自南苏丹爆发内战以来，有一半石油生产被逼中断，产量仅剩每天16万桶，中国自南苏丹输入的石油，佔石油总进口量的1%。去年12月，中石油宣布撤走在南苏丹的非核心及非生产岗位员工，并完全关闭其中三条开采线，其余仅维持最低程度运作。因此，基于石油入口安全，中国长远的愿望是南苏丹能尽快恢复正常国家发展，而短期目标，则是尽量减低南苏丹内战对当地石油基建设施的破坏。派驻维和部队，是中国目前能最积极和有效地以“国际组织”之名，参与保障当地石油设施、也保障自身石油利益的途径，可谓一石二鸟。三、中国正积极展现其“大国责任”，同联合国、非盟作更多互动协调。近年，中国常被西方质疑通过加强在非洲的基建投资及援助，实行对非洲的“经济殖民”。达尔富尔危机引发国际争议时，中国基于“不干涉别国内政”原则，反对联合国派驻维和部队介入苏丹国内冲突。据英国BBC报道，中国违反联合国武器禁运命令，对苏丹政府出售武器，甚至一度引起西方团体提出杯葛2008年北京奥运。不过，习近平的外交政策更积极地参与国际事务，展现中国能担当起“大国责任”的一面。这次派驻维和部队到南苏丹，显示习近平在某程度上放弃了“不干涉别国内政”这道消极枷锁，通过主动参与国际事务、促进区域安全，展现中国军力不会为国际带来威胁，相反能用于实践大国义务，也申明中国在非洲建立的影响力，可以超越经济和贸易等利益。四、中国政府展现对在非洲中国企业、公民的责任。丹麦国际研究及能源专家佩迪（Luke Patey）曾著《石油新君：中国、印度及苏丹和南苏丹的全球石油之争》一书，最近接受媒体访问时指出：“国有企业中石油以及大小华资企业，在南苏丹的投资正面临重大威胁，这是中国政府积极参与当地维和事务的主要原因”。据中国及南苏丹官方统计，目前约有120家华资企业在南苏丹营运。值得注意的是，除了这次参与南苏丹维和工作，中国近日在也门内战中的撤侨工作亦大为成功，不但从当地接走908名中国公民，并协助英国、意大利、巴基斯坦、罗马尼亚、印度、埃及等国撤走侨民，成为中国首次协助外国人员由战事中撤离，也是展现大国本色的一例。相反，一名美国公民在也门内战中被炸死，美国却无动于衷。这反映中国对海外企业、公民的支援，甚至比好些传统强国更重视。五、在苏丹和南苏丹地区，中国正采取较以往高明的“多点外交”策略，以便有效掌握该区局势，及维持在当地长远的影响力。有别于过往只跟苏丹全国大会党（National Congress Party，NCP）的独栽政权建立关系，中国目前正积极联络南北苏丹的各个持份者，建立不同形式的连系以至合作。前面提到的丹麦国际研究及能源专家佩迪指出：“中国官方目前正分别与南苏丹总统萨尔瓦·基尔（Salva Kiir Mayardit）及反对派武装组织领袖马查尔（Riek Machar）接触，期望促成双方会面，调停分歧，以保障在当地的石油利益”。中国政府积极联络南北苏丹的各个游击队势力，是鉴于南苏丹独立后，原来反抗苏丹的游击队叛军“苏丹人民解放运动”摇身一变成为执政党，2012年，该组织残留在苏丹的分支，被指与29名中国工人遭绑架的事件有关。若中国及早与该组织取得联系，在外交以及保障华商、华工等层面都有好处。目前在南北苏丹的游击队以破坏石油设施、俘虏石油公司工人等，作为打击政府的主要手段，变相也威胁着例如中石油等中国企业的安全和利益，很需要政府的“多点外交”支援。这些姿态，都是重要的外交变革，反映习近平时代的“大国梦”，处处确实与从前不一样。作者是香港中文大学全球研究课程主任及社会科学院副教授

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