德斯加(Barry Desker):飞航管理,安全第一

字体大小:

区域焦点

2016年3月21日,《海峡时报》转载了印度尼西亚前空军参谋长察比·哈金3月14日在印尼报纸《罗盘报》发表的文章《飞航情报区管理的吊诡现象》(编者注:此文也在《联合早报》3月21日刊登)。他认为,基于国家主权、国家荣耀和国家尊严,印尼必须接管现在由新加坡负责管理的廖内群岛飞航情报区。

虽然察比同意欧洲飞航情报区也是跨越国界的,但他也特别强调“我们不是欧洲!”察比的评论,说明了他对国际民用航空组织设立的飞航情报区国际制度有根本的误解。国际民航组织是于1946年创办的。

国际民航组织在周期性举行的重新划分飞航情报区谈判中,一再强调航行安全的重要性。主权从来就不是主要问题。既然澳大利亚拥有的圣诞岛和作为独立国家的东帝汶的飞航情报区,都是由印尼负责管理,察比·哈金的论点无疑是令人啼笑皆非的。

印尼交通部长佐南曾经指出,由于资源有限和需要大量投资,印尼还没有做好从新加坡手里接过廖内省和廖内群岛省飞航情报区管理权的准备。

根据《雅加达邮报》报道,佐南2015年3月13日在廖内群岛峇淡市说:“这(收回飞航情报区管理权)是一个安全问题。我们将在做好准备后才来接管,但现在还不到时候。”

印尼的评论员经常误以为新加坡扣下了飞航情报区的管理费收入。事实上,根据新加坡和印尼之间签署的协议,凡是取道印尼领空飞来新加坡的民航班机,新加坡为其提供导航服务所收取的费用,都得交给印尼。

操作因素决定了国际民航组织不得不基于提供通畅和高效空中交通管理服务的需要,尤其是至关重要的飞行安全,来划分飞航情报区。作为一个主要的国际航空中心,确保为区域内民航飞行提供安全、可靠和有效的空中交通管理,是符合新加坡利益的。

虽然香港赤鱲角国际机场处理的空中交通量,要比新加坡樟宜机场来得多,但是新加坡飞航情报区的空中交通总量却超过香港,因为有大量民航机只是飞越领空而已。在2015年,我们处理的空中交通总量超过65万班次,包括从樟宜机场起降的35万班次。

身为在1970年代末举行的民航谈判的亲历者,我十分清楚,本着公平和透明的原则来管理飞航情报区是非常重要的。训练有素的空中交通管制员,必须本着先来先到的原则,为进入新加坡管理的飞行情报区的航班提供服务,然后在它们飞往另一个目标时,顺利移交给下一个飞行情报区的管理者。这么些年来,本区域内没有一个民航管理机构,在关于效率和公正的问题上,质疑过新加坡飞航情报区的管理。

一个关键因素,是新加坡有投资于技术升级,以确保空中交通管理系统是最先进的。此外,有关当局也承诺通过注资2亿元成立航空交通管理卓越中心,进行尖端研究,尽量改进空中交通管理。

从新加坡的角度看,新加坡周围的碎片化空间的安全风险是至关紧要的。新加坡周围的航空交通尤其复杂,现在已经有五个机场(樟宜机场、实里达机场、士乃机场、峇淡罕纳迪姆机场和民丹拉惹哈芝菲萨比利拉机场),而为民丹度假村提供服务的第六个机场,也很快要投入使用。它们都是在以新加坡为中心的50海里(90公里)半径之内。

如果基于“主权”考虑,根据领空边界来重新划分新加坡飞航情报区,它就会更加碎片化了。这样一来,民航机和空中交通的协调工作就会更加复杂,空中交通管理的任务也会愈加繁琐。这势必提高发生空中意外的风险,同时降低使用飞行空间的效率。

可是,察比·哈金却对新加坡周围的碎片化飞行空间的潜在安全风险不屑一顾。相反的,他对基于“飞行安全”来划分飞航情报区感到“悲哀”。关于印尼安全水平低下的媒体报道不在少数,如果由印尼来负责管理新加坡周围的复杂飞行空间,国际社会一定会十分关注。

察比·哈金和持类似看法的其他印尼人士,诸如廖内群岛省省长莫哈末沙尼,一再鼓吹主权和民族主义课题,不禁令人怀疑,飞航情报区的空中交通管理,已经沦为推动国家利益的工具,而不是为国际社会提供一个更有效率,更安全和更通畅的服务。

他们的观点,无疑是把一个复杂的操作与技术问题给过度简单化了。事实上,要接管廖内省和廖内群岛省飞行空间的管理权,不仅牵涉到昂贵的代价,还需要培养一大批训练有素的工作人员。

更重要的是,察比的文章突出了一个关乎双边关系的更大问题。察比所谓的“吊诡现象”,指的是“亚细安的最大国家”把印尼领空的一部分交给“一个小国”来管理。察比称之为“非常不恰当的”,并且是对“国家荣耀和尊严”的一种冒犯。这反映了后苏哈多时代的印尼政策,已经越来越富有民族主义色彩,也出现了把印尼-新加坡关系视为“大哥和小弟”(abang-adik)关系的趋势。

风险在于,这样的态度将会影响到印尼如何处理双边和区域关系。由于幅员广大,人口众多,加上被视为将在区域和国际事务上扮演更加重要的角色,印尼可能会期望邻国顺从其意志。这样一来,很可能会招致印尼邻国的抗衡反应。

作者是南洋理工大学拉惹勒南国际关系研究院卓越院士,前新加坡驻印尼大使(1986年至1993年)。本文原载研究院电子刊物《RSIS评论》。

张从兴译

LIKE我们的官方面簿网页以获取更多新信息