柳金财:两岸地方治理的互动

字体大小:

时事透视

柳金财

台湾的民进党在正式上台执政之前,再次抛出废乡镇长直选,改官派议题之争论,宣称废乡镇市长直选可畅通县乡一条鞭关系、提升行政效率、强化经费运用效益及合理化地方治理。在这个议题上,处于政权交替之际更应有必要进行政策的理性思辨讨论。事实上,国民党与民进党皆曾经多次表达支持乡镇市长官派的共识。然两党的政策立场摇摆不定,双方的政治利益算计流于机会主义,并非从乡镇市长民选是否有利于公民意识及社区意识培养,及地方民主、自治与治理角度出发。

从民主政治与地方治理的发展来看,官派乡镇长可能伤害到台湾地方自治发展、地方多元文化与地方治理的趋势。这违反民进党一向主张强烈“本土化”政策,并且与强调尊重与发扬地方特色并诉求“一乡镇、一特色”理念背道而驰。民进党推动台湾民主选举及地方自治不遗余力,然现却基于降低选举成本、避免地方派系绑架选举、破坏选风及提升行政效率,而要废除直选乡镇长。这虽可掏空国民党的地方执政基础,却不利于地方社区连带感、社区意识及地方特色建立,偏远乡镇地位更可能边缘化,进而影响基层政治人才培养、公民意识提升、草根民主与治理发展。

2000年民进党首次执政后曾提出《地方制度法》修正草案,其中最具争议的是“乡镇市长改为官派”,然因民进党席次不够而未获立法院通过。2016年大选后民进党不仅赢得总统大位,也获国会多数,同时掌握行政权与立法权,此时政策倡议就极为可能变成现实。这种地方治理的行政化诉求,与草根民主自治化理念显然有所冲突,行政化的区公所与自治化的乡镇公所孰优孰劣,此刻应是理性思辩政策沟通的最佳时机。

过去中国大陆乡镇改革也引发普遍关注,各界提出不少解决方案,试图改善乡镇治理弊端。从改革的本质来说,精简机构、人员分流、乡派镇治、乡派镇政、乡镇撤并、实行小县制等乡镇改革,均非真正意义的“改革”,充其量仅是“改良”;而另一种乡镇改革,即乡镇党政领导人选举方式改革,涉及权力来源、权力运作模式,可堪称为真正“改革”。这些方案中被视为具根本解决之道,即是实现“乡镇自治式民主”“乡镇长的竞选、直选”。

中国政府若实行乡镇自治或直选乡镇长来改善乡村治理,或将产生诸多利基:一、强化合法性基础:彻底改变乡镇政府权力源自上级机关所授予,转换成直接源自农民授予。二、减少官员贪腐行为:有效避免乡镇政府对农民之肆意盘拨,减缓干部贪腐及寻租行为。三、消除压力型体制:实行乡镇自治改变乡镇政府沦为纯消费性机构,转变县乡隶属关系,减轻农民负担及培育农民组织发育。基本上,中国乡镇长选拔是以任命制为核心,其体制弊端已暴露无遗。选举制度的改革除象征扩大政治民主化意义之外,制度创新作为工具性手段,能解决目前乡镇治理困境、预防官员腐败及增强乡镇政府合法性。

依据《中华人民共和国宪法》和《地方政府组织法》所规范乡镇长选举程序,乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生,其候选人则由上级中共党委所推荐,通常候选人也仅一位。乡镇领导职务之选拔方式有一共同特点,即上级党委掌握着选拔过程。这往往导致选拔过程流于暗箱操作,欠缺竞争性与透明度。乡镇长选举制度的改革模式已普遍引起关注,尽管推动乡镇长直选尚未成为中国政府政策,但这意谓一种渐进主义式的草根民主政治发展,已能建立改革的激励机制及为基层民主制度创新提供空间。改革乡镇长选举方式,目标在于改变官员贪腐行为、提升地方治理品质及强化地方党国权力合法性基础。

然因中共对党国体制的改革态度游离与立场犹疑,中央高层对乡镇长选举改革尤其是直选缺乏共识,阻碍乡镇长直选的全面性发展;党国体制采取乡镇党委“公推直选”的替代性改革方式,以变通或回应乡镇长直选要求。因此乡镇长选举制度改革最大阻力来自于党国体制,担心损及党领导地位的巩固、政策支持,及冲击乡村治理深化体制矛盾。大多数试点选举并未能跳脱党的控制,“公推直选”乡镇党委已逐渐替代乡镇长直选模式。这显示中共已以“党内民主”改革,作为替代乡镇“基层民主”的变通性改革方案。

近年来,中国政府已停办一些乡镇长直选试点,并改为公推直选乡镇党委书记或乡镇长。这对长期关注中国民主化的海内外学者或人士来说,或许产生心理情感的挫折,认为中国民主之路仍是相当遥远。长期以来,许多关注中国基层选举与村民自治制度的学者专家,经常乐观地以为农村选举已经为未来的乡镇县省,甚至国家层次的选举奠立基础。正是这种渐进主义、蔓延式的草根政治发展,为民主政治发展提供良好初始条件,中国民主之花已然在中华大地绽放开来。就此而论,强化两岸地方治理经验交流有其必要性,所有政治源自地方政治,在欠缺自由民主传统的国度里,从基层政治实践与训练培养公民意识与政治参与能力,正是绝佳的平台。

在可预见的未来,中国乡镇长选举制度变革与直选发展,仍将是步履蹒跚与前途未卜。台湾乡镇长废直选改官派一旦成为政策执行,不仅影响台湾的草根民主、地方自治及治理品质;同时也可能成为中共党国体制避免直选乡镇长挑战的经验借镜。换言之,两岸地方直接选举、自治与基层治理间的相互联动,皆会进一步影响着两岸地方民主发展与治理品质的提升。

作者是佛光大学公共事务学系助理教授

LIKE我们的官方面簿网页以获取更多新信息