改造官僚集团的关键

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中国聚焦

郑伟彬

现在看来,治党是习近平执政的重要主题。最近,他再度强调了全面从严治党的重要性,并要求把它落实到每个党组织。对于不合格的基层组织,要进行整顿。

鉴于中国一党执政的现实,全面从严治党,意味着全面从严吏治,意味着与整个官僚集团“对抗”。因此,政党纪律与中纪委的反腐,就是重要的手段了。

习近平之所以如此重视政党建设,不仅因为其关系着国家治理与经济发展,更在于其关乎执政党的地位与命运。过去三十几年,由于对经济发展的单方面的强调、意识形态建设的弱化,导致了党政官员出现了严重的腐化,执政水平下降。

由今年“两会”期间的气氛可以感受到,高压的政党纪律,比如禁止妄议中央政策方针,雷厉风行的反腐运动,使得官员整体上“噤若寒蝉”,不再像过去一样热衷于表达意见,对媒体记者唯恐避之而不及。从这一角度上说,或许其方法是有效的。

但若从治理与发展来说,却是不足的。因为这样只能约束官员的行为、减少其以权谋私的可能,却不能促使他们在社会治理与经济发展中扮演积极角色。过去几年时间里,中国经济的快速下行,官员的不作为被视为重要的原因之一。

如果考虑到经济下行之下所引发的集体焦虑感,放大了许多社会事件的恐慌情绪,如何改造官僚,让其既能发挥其专业能力,又能规避其自利的天性,就是件颇为紧迫的事了。

就今年而言,连续出现的疫苗问题、假奶粉等安全事件,让整个社会的恐慌情绪此起彼伏。但中国的官员,无论是在疫苗事件或是假奶粉事件中,除了极力向公众解释过期疫苗风险低、假奶粉符合国家标准,试图以此安慰民众外,也就没有其它作为了。

这显然不符合转型中的中国社会需要。财富安全与食品卫生安全引发了民众的双重恐慌与焦虑。安全感俨然成了这个社会的稀缺品,而愤怒的表达成了公众表达不满的最后方式。

从这些事件中,可以清晰地感受到,中国官僚群体与民众之间巨大的脱节。按理说,官僚体系以其专业化科层化结构,成为国家制度的重要构件之一,是社会发展的必然结果。尤其是随着现代社会的复杂化,官僚群体对社会治理与经济发展越发重要。但就现实来看,中国的官僚却没有满足这种需求。

个中原因,大概就在于中国的官僚体制,一向缺少包容精神、与民沟通的意识。中国有着悠久的官僚政治传统,因此官僚社会的等级、特权特征在中国表露无疑,官大一级压死人,只知向上负责而缺乏对下倾听的习惯等等。在涉及其政治前途的社会事件中,甚至只会以政治投机方式,层层加码,将上级的政策在实施过程中推向极致,结果造成政策本意与实施效果的扭曲,甚至南辕北辙的结果。这在言论控制、维稳等上面表现尤为明显。

所有的经济问题最终都是政治问题。无论是基于经济发展的需要,或是社会治理的需要,都要求中国的官僚群体,不能再像过去,或现在这样继续下去。中国的主政者亦明白,庞大的官僚集团的执行力,是中国改革、经济发展与社会治理的关键。如何让官僚体制高效运转,在经济发展与社会治理中扮演积极角色,主动积极去回应社会的关切,是中共执政成功的重要因素。但这显然不是单独依赖反腐与政党建设就足以完成的。

不管中国高层执政者是否愿意承认,中共过去那套意识形态在今日的官僚集团中吸引力、号召力不足,是个不折不扣的事实。它既无法凝聚整个政党,也无法提供其成员积极从政的动力。在这种情况下,除了更新陈旧的意识形态,加入诸如法治、正义等价值观念外,提供新的激励惩罚机制就显得重要了。

当前官员的懒政,正是源于激励惩罚评估机制的缺乏,引发官员们的集体焦虑。他们的焦虑源自于权力的不确定性,源自于其仕途的不确定性。

此外,改造官僚体制的支柱,也是必要与必须的。中国官僚体制的存在,依赖于其对经济生产资料、权力等的垄断。在中国的特殊国情下,政府介入经济、社会等领域过深。比如在经济领域,通过国企控制、垄断许多行业的上游资源,进而控制了国民经济命脉。这种介入越深,必然导致制度越多,管理越复杂,其腐败的可能性就越大、官僚化的程度就越高。

这也就使得官僚集团有更多的筹码。某种意义上说,这种筹码不仅是其蔑视公众的原因,也是其反抗上层高压政治的手段,尽管通常来说,这种反制都是被动的。从这一角度上讲,规范党政权力边界、划定政府与市场的边界,就成为了改造官僚集团的关键点。

在当前的政治结构下,高层领导人很难仅仅通过政党纪律来有效规训官僚集团,也无法充分调动其专业能力、在社会治理与经济发展中发挥积极作用。要改变这种现状,就需要从更为根本,从其依赖的基础、从制度上去改变。如此才能打造出一个有限政府、有效政治,进而达到实现治理现代化的可能。

作者是广州独立撰稿人

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