陈庆文:英国脱欧的启示

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在一个长期以来被疑欧主义分化的国家,“脱欧”是英国公民找回一些人认为国家已经失去的主权,并重新肯定民族认同的最新体现。移民毫无疑问是脱欧派的主打课题,也是脱欧派在历史性全民公投中胜出的主要原因。

移民成了选民最关注的课题。这是大多数人每天上班、乘搭公共交通、上学和在公共场所都可以感受到的,对国家认同感和国家精神也有一定的冲击。这种失去对局势的控制、认同感、安全和权力的恐惧,比任何不应该脱欧的经济理由都更紧迫和生死攸关。

留欧派把希望寄托在经济专家和国家领导人如美国总统奥巴马身上,希望英国人明白,继续留在欧盟的经济利益和移民,长远来说对每个人都有好处。但这样的论点得不到什么支持,也不能让长期对开放国界感到担忧的一般英国人民释疑。

在叙利亚移民浪潮越演越烈,欧盟国家公民滥用英国福利制度之际,单方面管制英国国界的呼吁,得到英国人的共鸣。

在移民日益普遍的全球化世界,国家、人民和认同感的界线逐渐变得模糊。整体来看,决定移民——不论是短期或长期——都会对国家主权、公民概念和关于移民与公民权的法律,带来不同形式的挑战。

因此,一个国家的移民政策,在两个可能相互冲突或至少相互竞争的层面上,必须保持敏感。一方面,各国的移民当局都在大力吸引有限的人才,因此,必须在公民和移民政策上积极应对。

对人才的争夺战非常激烈。争取移民不再只是为了增添国家人口或加强家庭凝聚力。其政治社会意义日益重要,因为素质成了谁将被接受,谁将被拒于门外的关键考量。

另一方面,从建国的角度来看,移民政策必须对公民的关注和期待做出适当反应。移民流入量必须谨慎的管制,本土人口才能接受相关政策。一般来说,在考虑移民的人,更可能选择一个较不抗拒外来人的国家。在政治上,如果处理不当,本土人不认同移民与移民政策,可能造成选票的流失。

对新加坡这个年轻,仍然对生存抱有危机感的国家来说,上述课题在近年变得更尖锐,也引起更多争议。政府于2013年1月发布的《人口白皮书》所勾勒的景象,不但在国会引起激烈辩论,也引起国人的强烈反应。新加坡在全球吸引人才的策略,现在变得更为迫切,因为我们面对澳大利亚、中国、香港、英国和美国等地的大力竞争。和新加坡一样,它们想方设法吸引移民中的顶尖人才,来增添知识经济所需要的人力资源,同时证明移民可以带来的好处。

对移民的竞争将日益激烈,而新加坡传统移民来源国中国、印度和东南亚也面对人口萎缩的问题。此外,这些国家自身的经济发展,也削弱了其人民离乡背井,寻求更好前途的动力。

亚洲新兴国家的经济成功,日益依赖它们同跨国网络,和享有“灵活公民身份”、在世界各地都受欢迎的专业人士的联系。也就是说,新加坡的移民政策必须赶上全球发展趋势,和其他瞄准最具资格移民的国家有同等的竞争力。

和许多发达国家一样,新加坡必须重新思考公民的定义,以便在吸引海外人才的同时,不会失去自身人才,尤其是跨国婚姻者(其中一方是非新加坡人)和居住在海外的21万3000名国人。

陈庆炎总统在2011年10月为第12届国会主持开幕并发表施政方针演说时指出,对移民的不满是可能导致社会分歧的新断层线,也凸显了政府与人民相反的立场。在这之前,种族和宗教被广泛认为是新加坡社会的断层线。

政府放慢了接受移民的步伐,以便确保新移民不但可以为我们的经济做出贡献,也认同我们的价值观并融入我们的社会。这也可以帮助新加坡人适应接受移民的必要性。

然而,以移民课题来说,选民最关心的是他们的切身利益。一个国家的移民政策表面上是针对外人,实际上却必须考虑自身公民的感受和向他们负责。在21世纪的头10年,政府快速引进移民。因为我们原本就有相当多的移民,这样做让人民日益不安、反感,甚至开始对移民产生敌意——不论是短期或长期移民,还是新移民或已经落地生根的移民。

移民的管制是必要的,但单是管制却不足以构成有效的移民政策。移民政策需要配合帮助新移民融入社会的努力。我们不能希望融合自然发生,也必须预防移民聚居地的出现。聚居地不但显示公民与移民可能有截然不同的生活,更让人担忧的,是它反映了新移民和公民不愿意相互融合。

以新加坡来说,最明显的转变,是之前只强调移民管制的政府,现在是管制与融合并重或更重视融合。移民与本土人的融合对决策者、公民及移民都至关重要。要不然,移民问题就可能成为政治烫手山芋,也会对经济和社会政策带来冲击。

移民课题会继续引发社会、经济上的不安全感,和新加坡人对认同感、公民权及归属感问题的持续关注。新加坡人现在的国家认同感比以前强,导致移民与本土人在文化和行为上真实而不只是表面上的差异,也因此造成潜伏的不安和焦虑。

英国脱离欧盟,不再受其影响。但这同时也意味着英国放弃了对欧盟和全球发展的影响力。脱欧的决定是一项全民公投、一种反弹和对夺回主权呼吁的响应。脱欧的非预期结果,是显示对民族国家的命运紧密相连缺乏理解,而排斥对双方都会造成伤害。

英国选择退出区域经济合作与融合,反映了对全球化可以带来的好处没有兑现的反弹。脱欧凸显了对全球化与移民负面影响的不满,这种情绪得到了共鸣并可能引发脱欧连锁反应。若要避免保护主义与民族认同成为英国脱欧,和更长远的后欧盟时期的特色,就必须从英国脱欧吸取教训。

作者是新加坡管理大学法律系副教授

叶琦保译

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