郑永年:美国亚洲政策的未来

冷战之后,美国积极调整亚太政策。小布什时期的新保守主义政策是第一波,当时美国希望把北约扩展到亚洲,或者建立亚洲版小北约,意在制衡中国的崛起。然而,因为“九一一”,美国不得不把战略重点转移到反恐。奥巴马的“重返亚洲”是第二波。尽管提法不同了,但目的仍然相同,也是为了制衡中国,防止已经崛起的中国对美国及其亚太盟友的“威胁”。

未来美国的亚洲政策会怎样呢?奥巴马之后美国的亚洲政策会面临三个可能的选项,两个急进调整选项,一个逐步调整选项。就两个急进调整选项来说,第一是实行孤立主义,第二是和中国的关系升级为公开的冲突甚至热战。

孤立主义也是美国的外交传统。第一次世界大战之前的很长时间里,美国一直没有卷入重大世界事务。每当美国在外交上出现重大问题,也不断有人鼓吹孤立主义。共和党总统参选人特朗普也在鼓吹孤立主义。不过,孤立主义要成为现实非常困难。今天,美国要转向孤立主义无疑是巨大的工程。美国继续通过深度卷入世界获取巨大的利益,而不能光看到卷入世界的成本和代价。即使孤立主义成长起来,产生巨大的政策影响也需要时日。因此,孤立主义充其量也只是对世界事务干预的有限收缩。

和中国的公开冲突甚至热战也不太可能。美国(至少是军方)的确已经把中国视为竞争者甚至敌人,但迄今为止两个核大国之间发生热战仍然超出人们的想象。除非出现战争疯子,核大国之间充其量只会是互相威慑对抗,形成往日美苏之间那样的冷战。再者,中国的外交仍然是以避免和美国的战争为头等议程,即避免“修昔底德陷阱”;并且两国之间具有广泛的合作空间,无论就双边,区域或者国际层面来说都是如此。即使两大国在第三国的“代理战争”的可能性也并不大。尽管美国“宣誓”要和亚太地区的盟友站在一起来应付中国,但是美国是否真的为了保护其盟友(例如菲律宾)而和中国冲突,仍然是一大问号。即使美国的盟友也不会对美国的“保护宣誓”过于当真。

第三选项即逐渐调整的温和选项比较具有现实性。渐进调整选项也就是现存亚洲政策的调整。

奥巴马政府在提出“重返亚洲”策略后,已经在本区域内做了很多事情。尽管在内政上,奥巴马早已是弱势总统,但在外交方面,奥巴马一直在加强其攻势。较之内政,在外交政策上,美国总统受国会的制约要少得多,这是总统可以有所作为的领域。和其他历任总统一样,奥巴马也在尽量为自己在外交领域多留下一些遗产和影响力。

美国的亚洲政策还能够做什么呢?美国防长卡特在今年于新加坡召开的香格里拉对话会上发表演讲,涉及美国亚洲政策的蓝图。

美国的新亚太安全观

第一,美国推动在亚太地区建立“基于规则的地区安全体系”,即各国建立一致目标,共同制定军事计划和训练内容,最终形成协调一致的军事行动。这是美国的新亚太安全观。在这个构架内,美国欢迎一个和平、稳定、繁荣的中国的崛起,并在“基于规则的地区安全体系”中发挥负责任的作用。

第二,美国希望扩大和发展与中国的军事协议,不仅意在管控风险,也致力于加强务实合作。美国希望与中方一道努力,抓住机遇,找到解决双方均面临的全球性问题的方法。

第三,美国将在亚太保持并逐渐扩大军事存在。美国在未来数十年仍然将是世界上最强大的军事力量,和地区安全的主要保障方。美国正在与很多亚洲国家加强安全合作,确保其能在不受威胁和威慑的情况下做出选择。美国将继续在任何国际法容许的地方开展飞越和航行行动,以至于地区各国都可以仿效美国做法。

第四,当前地区国家对中国在海上、空中和网络空间有关行动的担忧正在上升。中方在南中国海开展了前所未有的扩张性举动,引发外界对中方战略意图的关切。中方应不损害亚太国家所普遍遵循的原则。如果中方在南中国海继续当前行为,最终将自建“自我孤立的长城”。

第五,南中国海仲裁案应当成为中国和地区其他国家重申致力于基于规则的未来、重建外交关系以及降低地区紧张局势的一次机会,而不是相反。

卡特这里所说的基于原则之上的安全,就是美国一直以来所设想的亚洲“集体安全”。美国可以做什么来实现所设想中的“亚洲集体安全”体系呢?在卡特的演讲中,也透露出很多有意义的信息。主要包括如下几个层面的行动。

第一,巩固现有的双边同盟。美国现有的双边同盟主要包括美日同盟、美韩同盟、美菲同盟、美澳同盟等。此外,美国和本区域内的一些国家也已经结成“准同盟”,以满足这些国家的安全需要。这些年来,美国利用一切机会来巩固已有的同盟。无疑,在双边同盟中,美国最为关注的是美日同盟,因为美国认为,美日同盟是美国亚太安全的主柱和基石。

第二,美国也致力于发展新的同盟关系,尤其是印度和越南。最近,美国加大了对这两个国家的力度。印度总理最近访问美国,在包括核能和核武器等方面,美国对印度照顾有加。对越南也一样,美国放弃了对越南的武器出售管制,谋求和越南发展全方位战略关系。

第三,从双边同盟转型成为三边同盟。这里,最显然的是美日韩同盟。美日、美韩本来是两个同盟。美国利用近年来不断发生和恶化的朝鲜半岛危机,加快了把这三国整合起来的步伐,进行共同的导弹防护体系演习,表面上是对付北朝鲜,实际上针对中国。美日澳同盟在这些年的进步也很快,有年度演习和各种具体的举措。美日印同盟也是美国一直想做的事情。美国也想在和泰国的双边同盟基础上,把老挝也包括进来,三国已经有军事演习计划(卡特已经在演讲中提到)。

第四,美国也鼓励其同盟去发展多边安全关系和军事同盟关系,这里包括鼓励日本去和越南、菲律宾发展双边关系,日本、澳洲和印度三国之间的关系,印度尼西亚、马来西亚和菲律宾之间的关系。美国这样做在一定程度上满足了一些国家在区域称霸的愿望。例如日本可以利用美日同盟的保护伞,来扩张自己在东南亚的地缘政治势力范围。

挖中国“墙脚”

以上这些举措大都是针对南中国海问题的,最明显的莫过于美国鼓励日本和韩国进行南中国海灾难应付联合演习。从地理位置来说,日本和韩国同南中国海并不相关,美国希望这两国的影响力向南中国海延伸,显然有其战略目的。

第五,美国也可能会下大力气来挖中国的“墙脚”,离间那些今天和中国仍然保持友好关系的国家。在亚细安诸国中,和中国比较友好的老挝、柬埔寨是美国关切的对象。在这方面,缅甸也是美国非常关切的重要国家。

其六,更为重要的是,美国也会加紧努力,直接把中国拉入其所设想中的安全体系。这一点是美国战略的核心。前面所做的一切,都是为了给中国制造一个具有巨大压力的国际环境。美国所要做的最重要的目标,就是把中国拉入其所设定的安全体系,以制衡中国,继续维持其霸权地位。

在这方面,美国具有诸多方法。其一,美国设想中的美国-中国-印度多边海上演习(卡特已经提到);第二,亚细安整体安全网络,即以亚细安为中心的亚洲安全网络。应当注意的是,在上述双边和多边同盟的基础上,同盟为中心只是理论上的,在实际操作过程中,就是以美国为中心的。其三,继续邀请中国和印度等参加美国主导的RIMPAC(环太平洋)军事演习。

以上叙述的美国亚洲政策,一些已经实施,一些仍在构想当中。尽管接下去美国会有所调整,但大方向不会有很大的改变。

美国的这“一揽子”亚洲政策会对亚细安产生什么影响呢?亚细安面临的挑战是前所未有的。如果处理得不好,亚细安面临分裂的现实威胁。美国认为,如果今天的形势继续下去,中国终究会主导南中国海乃至亚细安事务。这是美国不想看到的,因为这会威胁到美国在本区域的利益。同时,亚细安也不想看到中国的主导地位。美国和亚细安一些国家的这种认知,在很大程度上决定了它们今天对中国在南中国海行为的反应方式。

中国在总体上仍然具有很大的动力推进和亚细安的关系,更不想把南中国海问题和中国亚细安总体关系关联起来。中国把这两方面的问题区分开来,并非没有道理,因为南中国海问题毕竟是中国和其他几个声索国之间的关系。不过,亚细安作为一个整体,认为有必要来关切南中国海问题。这样矛盾就自然而生。中国不想看到一个统一的、针对中国的亚细安。

因为美国的“一揽子计划”是针对中国的,本区域的未来取决于中美两国之间的互动,亚细安是最弱小的一方。中美两大国如果有一定的信任度,即使亚细安一些国家出现误判,也不会出现大的问题。但在中美两国之间没有信任的情况下(即今天的情况),如果亚细安一些国家出现误判,就容易发生冲突。

这就要求中美两国对本区域的局势有一个正确的判断。对中国来说,要意识到,亚细安作为整体很难被美国拉入,共同对付中国。亚细安的一些国家尤其是印度尼西亚有其自己的雄心。对美国来说,要意识到中国并没有自己的门罗计划,要把美国赶出本区域,中国只要求美国要扮演一个建设角色,而非破坏角色。中国也不可能主导亚细安,也没有主导亚细安的野心。再者,美国把南中国海问题视为是中国对亚细安的“扩张主义”政策,则是重大的战略误判。

所有这些,如果用心地观察和分析,并不难看到。不过,各国在极其自私利益的驱使下,不仅有意无意地去忽视这些有利于本区域和平的因素,而且更去做一些促使局势恶化的选择。这是很多人对今天本区域局势感到万分悲观的地方。

作者是新加坡国立大学东亚所所长

文章仅代表个人观点

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