罗勃·贝克曼:开创新局的裁决

时事透视

对菲律宾与中国关于南中国海海洋权利争执的裁决,可以说是1982年《联合国海洋法公约》(UNCLOS)自1994年生效以来,任何同海洋法公约相关的国际法院或仲裁庭裁决中最让人引颈以待的。

裁决的重要性必须从公约的内容来理解。公约是以“配套”的方式谈成的。要取得勘探和开发资源的权利,沿海国家必须接受维护海洋环境,并合作和以可持续方式处理生物资源的义务。

作为“配套”不可或缺的一部分,公约草拟者还为它拟定了比任何国际公约都复杂的争端处理机制。签署公约的国家等于预先接受强制性的争端解决机制,和国际法院或仲裁庭具约束力的最终裁决。

根据海洋法公约,如果两个国家间出现谈判和沟通都无法协调的纠纷,任何一方都可以单方面向国际法院或仲裁庭提出诉讼,不需要征得另一方的同意。

菲律宾于2013年1月22日提出起诉,但中国决定不参与聆听。经过近三年的听证,五人组成的仲裁庭一致裁定,仲裁庭有管辖权并可以受理争议。

根据7月12日宣布的裁决,仲裁庭认为中国在南中国海的一些行动,有违按海洋法公约所必须执行的义务,有时甚至侵犯了菲律宾的主权。

仲裁庭也表示,菲中之间争议的根本原因,是双方对各自根据海洋法公约在南中国海拥有的权利,有截然不同的理解,不是因为任何一方有意侵犯另一方的权利。

于1996年签署公约的中国,是根据自身的历史与文化传统,来解读和引用公约的条文。中国似乎不明白,公约的目的是建立由各国以统一的方式,来解读和遵守的放诸四海皆准的规则,不管它们有什么历史与文化传统。中国以其九段线主张为根据,认为自己对其他国家专属经济区内的资源有“历史权利”,也是违反公约的。

这正是菲律宾提出诉讼的主要原因。因此,当仲裁庭裁定,中国在南中国海主张的九段线没有法律依据,而签署海洋法公约也让这些所谓的历史权利不复存在,对菲律宾来说是重大的胜利。

不过,菲律宾并没有提出哪一个国家更有立场对南中国海岛屿提出主权要求。这是因为根据海洋法公约成立的仲裁庭,只能处理对公约的解读和应用的纠纷,没有解决主权争议的权力。因此,裁决并没有触及最根本的问题,即对南中国海岛屿的主权争议。

此外,仲裁庭也没有裁定中国的九段线主张是不合法或无效的。因此,中国不需要宣布放弃它。

仲裁庭最出人意表的决定,是南沙群岛没有一个岛礁是能产生延伸的海洋区域,如专属经济区或大陆架的岛屿。根据公约第121条,就连台湾所控制的最大天然岛太平岛(Itu Aba)也只是岩礁。

南沙群岛岛屿只是享有12海里领海岩礁的决定,影响不可低估。这意味着菲律宾的专属经济区,再也不会出现重叠的声索。因此,它享有开发岸外礼乐滩(Reed Bank)丰富石油与天然气的专权。

对越南、马来西亚、文莱和印度尼西亚来说,仲裁庭的裁决也具重大意义。也就是说,根据海洋法公约,中国不能同这些也是南中国海主权声索国的亚细安成员国,分享它们专属经济区内的捕鱼和开采碳氢化合物的权利。

对于中国在南沙群岛的造岛活动,仲裁庭的裁决,包括说明和没有说明的部分,都有其重要性。

首先,仲裁庭清楚表示,中国的填土活动违反了它维护海洋环境的义务。

其次,仲裁庭也认为,这些活动使仲裁庭正在处理的争端进一步恶化,因此是不合法的。

第三,值得注意的,是仲裁庭并没有裁定,中国在其占有的有主权争议岛屿进行建设活动,原则上是不合法的。对于中国在这些岛屿建设飞机跑道和其他设施来改变南中国海的现状,仲裁庭也没有讨论是否属不合法行为。海洋法公约对这些问题并没有明文规定。

第四,裁决也没有说明,除了在菲律宾专属经济区内,并因此受其管辖的美济礁(Mischief Reef)外,中国在其占有的岛屿上建设军事设施是不合法的。

中国不出所料地表示不承认和不接受裁决。不过,裁决事实上“开创了新局”。裁决以多种方式说明,如何按海洋法公约处理南中国海错综复杂的主权纠纷,也凸显了公约在建立一个有章可循的海洋(包括南中国海)秩序上的重要性。

也是南中国海主权声索国的其他亚细安成员国和印尼,预计将大力支持裁决。它们将抗拒中国以其九段线主张的历史权利,声称对它们的专属经济区内的天然资源拥有使用权。

根据裁决,在12海里领海外的南中国海海域属于公海,所有国家都享有飞行、航行及进行军事活动的自由。美国与其区域盟友对此应会大表欢迎。

了解一个有章可循海洋秩序重要性的国家会强调,裁决具终局性和约束力。不过,这些国家也应该反思,裁决对它们自己的声索和行为的意义,不然就显得太伪善了。

比如,观察家会指出,日本和美国等国家声称,可以产生专属经济区的岛屿,根据仲裁庭对海洋法公约第121条的诠释,只是可以享有12海里领海的岩礁。此外,美国在还没有签署公约并受其约束前,也不应该对中国不参与听证和不接受裁决大事批评。

最后,不论涉及的双方是否完全遵守,判决的论据应该有助于建立一个有章可循的海洋秩序。

作者是新加坡国立大学国际法中心海洋法与政策项目主任,也是国立大学法学院副教授

原载南洋理工大学拉惹勒南国际关系研究院电子刊物《RSIS评论》

叶琦保节译

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