许通美:大国与法治

格拉汉姆·阿里森(Graham Allison)教授是名杰出学者。他目前是哈佛大学肯尼迪政府学院贝尔弗科学与国际事务研究中心主任,也曾担任肯尼迪政府学院院长。《海峡时报》于7月16日发表了他撰写的文章《说强国不会服从国际法院裁决是有违常理想法?》。

他的结论是:“我们很难不同意现实主义者的看法,即国际海洋法法庭、国际法院及国际刑事法院的判决只适用于小国。大国不承认这些法庭的司法管辖权——除非是它们认为符合自身利益的特殊案例。他也引述并认同修昔底德(Thucydides)的名言“强者行其所能,弱者忍其所须受”。

修昔底德生活在公元前5世纪或约2500年前的雅典。他对雅典和斯巴达之间的伯罗奔尼撒战争(Peloponnesian War)有精辟的论述。他的结论:“雅典的崛起对斯巴达造成的恐惧让战争变得不可避免”后来往往被称为“修昔底德陷阱”(Thucydides Trap)。

针对阿里森的文章,我首先要指出的,是我们并不生活在修昔底德的世界。我们生活在21世纪,现今的世界和古希腊世界全然不同。

其次,我想谈谈为世界带来革命性改变的一起事件,也就是1648年的《威斯特伐利亚和约》(Peace of Westphalia)。这项和平条约结束了神圣罗马帝国(Holy Roman Empire)内30年的战争,及西班牙与荷兰共和国间80年的战争。

和约的历史重要性,在于为中欧建立了以主权国家的共存为基本理念的新政治秩序,还有不干预另一国家内部事务的规范。我们可以说,对国际法和世界秩序至关重要的主权国家概念,源自这项和约。

第三是于1945年成立的联合国,和具革命性意义的联合国宪章。联合国宪章创造了一个全新和更好的世界。比如,它承认人们自决和不受殖民地主人主宰的权利。在联合国,每个会员国不管大小只有一票。宪章的目标包括建立国际法、保障人权、预防战争和促进经济与社会发展。宪章规定,争议应该和平解决,而武力只可以在符合宪章条文的情况下使用。

联合国不是一个完美无缺的机构。但它却让世界变得更安全和更好。这是个按法律、规则和原则管制的世界。不论是大国或小国,都必须为它们对其他国家和自身人民的行为负起责任。和修昔底德时代的世界不同,强国不能为所欲为,小国也无需默默忍受。当然,强国往往使用武力来达到它们的政治目的也是事实。

法治和强权不断拉扯

不过,即便是强国也不愿意生存在一个混乱和无法无天的世界。它们更希望生活在一个有秩序的世界。但与此同时,当它们需要维护自身重大利益时,便声称自己有权利不遵从法律。这是法治和强权之间的不断拉扯。小国希望加强法治,削弱强权;也希望遏制大国单方面使用武力。

第四,作为一个小国,新加坡一直同想法类似的国家合作加强法治。在联合国,新加坡长久以来致力维护其宪章的原则,也反对违反宪章的国家的做法。因此,印度尼西亚于1975年入侵东帝汶、越南于1978年入侵柬埔寨、苏联于1979年入侵阿富汗、美国于1983年入侵格林纳达、及伊拉克于1990年入侵科威特,新加坡都持反对立场。

现实主义者相信实力和武力永远凌驾于法律和正义。我要指出,在上述五个例子,侵略者都无法达到目的,最终无功而退。

第五,世界贸易组织是个重要国际机构。它的前身是1948年成立的关税贸易总协定(GATT)。根据GATT,解决纠纷是自愿而不是强制性的。GATT在1995年变身世贸组织,解决争端也变成强制性的。

好消息是,在90%的案例中,包括涉及大国如中国的纠纷,败诉方都遵守判决。为什么大国选择这样做呢?因为这符合它们的利益。2000年,我担任一个处理纠纷小组的主席。澳大利亚和新西兰投诉和指责美国违反了它身为世贸组织成员、根据“保障措施协议”应该履行的义务。小组一致裁定澳洲和新西兰理由成立。美国提出上诉但不成功。最终,美国服从小组的决定。

第六,让我简短地回顾法国、英国、俄罗斯与美国在遵循法治的记录。先从法国开始。1953年,法国和英国把它们关于曼逵尔-艾克里荷岛(Minquiers-Ecrehos)的纠纷提呈国际法院。法国败诉并接受法院的判决。

1973年,澳洲和新西兰入禀国际法院,要求法国停止在南太平洋的核试验。法院发出禁制令,要求法国不得再这样做。法国却进行多两次实验才停止。1974年,因为法国已经同意不再于南太平洋进行核试验,法院认为没有必要发布最终判决。

2000年,塞舌尔向国际海洋法法庭投诉,法国要求它支付5万6400法郎的保证金,才肯释放一艘在塞舌尔注册的船只。法庭把保证金减少到1万8000法郎。法国对裁决没有异议。

2001年,爱尔兰对同英国关于MOX工厂的纠纷单方面要求国际仲裁庭进行仲裁。英国认为仲裁庭不具司法管辖权。但仲裁庭认为它有权审理,英国也没有因此退出审讯。仲裁庭要求两国合作,监督工厂对爱尔兰海可能造成的危害,并预防海洋环境受到污染。双方同意合作,爱尔兰也撤销投诉。

去年,毛里求斯针对英国在查戈斯群岛周围建立海洋保护区向仲裁庭提出诉讼。阿里森的上述文章误解了仲裁庭的裁决。争议的重点不是海洋保护区是否合法,而是英国没有事先和毛里求斯磋商。仲裁庭要求双方就如何保护查戈斯群岛附近的海洋环境展开谈判。

2007年,日本向国际海洋法法庭申诉,要求俄罗斯释放被其扣留的“丰伸丸”号(Hoshinmaru)船只。日本认为俄罗斯要求的2200万卢布保证金过高。法庭把保证金减少到1000万卢布。俄罗斯在日本付款后释放了船只。

2013年,荷兰向国际海洋法法庭起诉俄罗斯,指它扣留一艘荷兰船只及其船员,要求法庭命令俄罗斯释放船只和船员。莫斯科表示法庭没有管辖权并拒绝出席听证会。在俄罗斯缺席的情况下,法庭下令在荷兰缴付360万欧元后,俄罗斯必须释放船只和船员。裁决宣布三个月后,船员被释放。又三个月后,船只也被释放。俄罗斯坚持自己是根据自身法律,而不是法庭的裁决行事。

美国偏离了自己创建的制度

二战后,美国有一个愿景。它要以一个新的、有章可循的世界秩序,来取代旧有紊乱和充满矛盾的世界。在制定国际法来限制武力的使用、维护人权、促进自由贸易和开放的全球经济上,美国发挥了领导作用。我们目前生活的世界、国际监管机构、法律与规则,大部分是这个愿景的体现。

然而,过去数十年来,数届美国政府的做法似乎偏离了自己创建的制度。他们引用美国例外论,拒绝核准自己签署的协议,退出另外一些并违反一些本应遵守的协议。不过,和一些前总统不同,奥巴马总统尝试把美国拉回向来支持国际法的正轨。

阿里森以尼加拉瓜起诉美国一案,来显示美国无视国际法院判决,是正确的例子。但他却没有提到美国总统小布什改变了其政府对尼加拉瓜的政策。他为尼加拉瓜提供了5亿美元的援助配套。不久前,美国也就美国-伊朗求偿法庭一案,赔偿伊朗2亿7800万美元。1996年,美国支付伊朗6108万美元,作为美国军舰于1988年击落伊朗客机655号事件受害者的赔偿金。

我们生活在一个不完美的世界。不论大小,所有国家都希望有一个和平与稳定的世界。我们都希望生活在一个法治而不是由武力主宰的世界。大国会遵守法律吗?从历史记录来看是好坏参半。不过,说大多数时候它们是遵守国际法和法治的,却应该不会错。它们这样做不是出于理想主义,而是符合它们的利益。

作为大国,它们协助塑造我们的制度和制定我们的规则。一个有秩序的世界比一个混论的世界更符合它们的利益。因此,阿里森说国际司法机构的判决只适用于小国是不正确的。

作者是新加坡国立大学国际法中心主席。原载7月22日《海峡时报》。叶琦保译。

即便是强国也不愿意生存在一个混乱和无法无天的世界。它们更希望生活在一个有秩序的世界。但与此同时,当它们需要维护自身重大利益时,便声称自己有权利不遵从法律。这是法治和强权之间的不断拉扯。小国希望加强法治,削弱强权;也希望遏制大国单方面使用武力。

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