陈相秒,张舒:蔡英文的南中国海政策向何处去

从5月20日上台以来,蔡英文执掌台湾政局已两月有余。两岸关系和南中国海问题是蔡英文上任以来需要重点处理的议题。

针对7月12日海牙临时仲裁庭正式公布菲律宾南中国海仲裁案最终裁决结果, 7月19日台湾就仲裁案采取五项措施,但21日蔡英文上台以来首次公开表示拒绝接受“九二共识”。鉴此,在台独纲领指导下,台湾的南中国海政策走向何处,值得观察。

民进党南中国海政策:以台独为总纲

回顾历史发展,民进党南中国海政策在于:逐步弱化对南中国海岛礁领土主权和海洋权益的主张,并最终与大陆的南中国海政策主张相分离,以南中国海政策主张独立性为掩护推进台独进程。早在2000年民进党首次执政台湾,陈水扁便延续李登辉执政末期的南中国海政策,开始将南中国海问题与台独相联结。具体而言,陈水扁时期民进党的南中国海政策可归结为三点:

一是彻底抛弃国民党时期南中国海断续线主张。继李登辉以海巡署的警察替换军队驻守南沙、东沙群岛之后,2003年陈水扁废止1993年颁布的“南中国海政策纲领”,放弃对外宣示“国民党向来主张的南中国海断续线”;二是将台湾的南中国海主张退缩到东沙和太平岛。特别是在具体政策执行中,陈水扁政府将南中国海主张仅限于东沙群岛和太平岛,认为“西沙、中沙为外国水域”;三是针对大陆坚持通过双边谈判政治途径解决南中国海争议,陈水扁主张通过“法律途径”解决南中国海争议,寻求以此与大陆主张相“隔离”;四是强调台湾应以平等之地位参与到《南中国海各方行为宣言》、“南中国海行为准则”磋商谈判等多边对话框架中。

“模糊”中的“清晰”

蔡英文上台以来,针对南中国海问题具体举措可归结为五个方面:一是拒绝承认南中国海仲裁案不利裁决结果;二是主张台湾必须纳入多边和平解决机制;三是主张依据包括《联合国海洋法公约》在内的国际法规则主张南中国海领土和海域权利;四是主张有关各方有义务尊重南中国海地区的航海自由和飞越自由是基本原则;五是公开表态,将不承认大陆在南中国海设立防空识别区,并认为此举将可能进一步引发区域紧张局势升级。

综合分析蔡英文上台以来针对南中国海问题的举措,她虽然通过派遣军舰赴南中国海巡逻以宣示权益主张,但其南中国海政策整体上处于“倒退”,并呈现出“模糊”中的“清晰”、“虚实结合”的特点。

一方面,蔡英文政府有意“模糊”处理国民党时期坚持的西沙、南沙、中沙和东沙群岛领土主权和南中国海断续线主张。相较于马英九时期明确表示对西、南、中、东沙群岛及其周遭海域享有领土主权和海洋权利,蔡英文仅仅表示“南中国海诸岛及其相关海域”,对南中国海岛礁主张持模糊政策。同时,据台湾媒体7月17日报道,蔡英文已定调不谈南中国海断续线和历史性水域问题,意图就此模糊和淡化台对南中国海断续线主张。

另一方面,透视蔡英文上台以来南中国海举措,不难发现在蔡英文“模糊”政策背后却隐藏着清晰的台独意涵。一是蔡英文试图沿袭李登辉与陈水扁时期的“老套路”,刻意将两岸南中国海政策主张做“切割”和“区别”处理,特别是针对南中国海仲裁案,蔡英文虽拒绝承认仲裁庭不利裁决,但却强调通过国际法规则解决南中国海争议,与大陆主张通过双边谈判政治途径解决海上争议相区别。

同时,蔡英文还公开表示将不承认大陆在南中国海划设的防空识别区,并指责大陆此举将加剧南中国海紧张局势,有意与大陆“划清界线”;二是蔡当局还主张台湾应以“平等主权”之地位,纳入到有关南中国海问题磋商谈判多边框架内。

蔡英文在新近提出的五项措施实质上都指向一点原则,即推动台湾被纳入南中国海争端多边解决机制。特别是在五项措施中,加强对话沟通以寻求合作、开展科学合作、建设太平岛国际补给基地等三项措施,是蔡英文试图通过台湾参与地区与国际合作,推动台湾获得“平等主权地位”的重要策略。

“台独”与美国的决定影响

随着台湾政局更迭及南中国海局势变化,影响台湾南中国海政策的主要不确定性因素已经发生质的转变。马英九时期,台湾南中国海决策,尤其是在两岸南中国海合作层面,最大的阻力是民进党的掣肘。但目前台南中国海决策主要受“内”、“外”两方面影响。

对外,美国在蔡英文的南中国海决策中所扮演的作用将更加突出。美国并不希望两岸南中国海政策保持协调一致,特别是在南中国海断续线问题上,美国甚至试图推动台当局澄清或放弃南中国海断续线主张,以此削弱大陆在南中国海政策主张基础。因此,在断续线问题上,美国与蔡英文当局立场一致。

对内,民进党的台独理念将主导台南中国海政策调整。蔡英文为寻求获得美国的安全保护,以及拓展国际空间的外交支持,也会在南中国海问题与美国的南中国海政策相调和。尤其是早先台湾已传出蔡英文可能向美开放使用太平岛军事基地,配合美利用南中国海问题抓手推动实施“亚太再平衡”战略。此外,蔡英文在520演说中已特别强调台湾将推行“新南向政策”,因此在“新南向政策”框架下,为寻求加大与东南亚地区国家合作关系,台湾的南中国海政策主张必将受到牵制。

倒退还是维持原状?

自上台以来,蔡英文的南中国海政策并未跳出民进党南中国海政策总体框架。照此推演,台湾的南中国海政策未来难逃进一步“倒退”之虞。特别是随着蔡英文拒绝承认“九二共识”和“一中原则”,因此,台独思路仍将是蔡英文未来对外政策的总纲,而南中国海问题将持续成为其推行台独的重要抓手。

就此一点观察,未来台湾将延续与大陆相“分割”的南中国海政策设计思路,在南中国海断续线、南中国海岛礁领土主权等问题上,将持续采取模糊处理甚至退让、妥协的策略。同时,在台独纲领指导下,蔡英文势必将利用南中国海问题“当事方”地位,推动台湾参与涉及南中国海多边对话机制,从而间接助力台湾扩展国际空间。此外,蔡英文还将在“新南向政策”的框架下,在加强对东南亚国家经贸合作的同时,促进在南中国海问题上的妥协和退让。

当前,两岸虽处于特殊关系时期,但彼此对南中国海岛礁领土主权与海洋权益却不可能割离。蔡英文若继续以台独之思维与纲领来指导和应对南中国海问题,恐将加剧南中国海形势复杂化,进一步缩小两岸关系转圜的可作为空间。

两位作者均任职于中国南中国海研究院

当前,两岸虽处于特殊关系时期,但彼此对南中国海岛礁领土主权与海洋权益却不可能割离。蔡英文若继续以台独之思维与纲领来指导和应对南中国海问题,恐将加剧南中国海形势复杂化,进一步缩小两岸关系转圜的可作为空间。

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