孟羽:中国可借鉴新加坡人口政策

审时度势

中共十八届五中全会去年确定的全面放开二胎的人口新政,从今年1月1日起正式生效。

中国人口结构老龄化趋势明显、“失独”(独生子女离世)事件的发生、出现较为严重的男女比例失调,都不利于中国经济社会的持续发展。2013年单独二孩实施以来,效果不如人意,生育率不增反降。这些都是全面放开二胎政策背后的主要促进因素。

然而,全面放开二胎就能解决以上问题吗?让主要承担生育责任的女性做出生育决定,需要扫清一系列障碍,需要一整套社会政策的支持。但从现有的政策及相关的修订来看,笔者认为新政的效果会非常有限。在以华人居多的新加坡,对于鼓励婚育已经建立了比较完善的政策体系,但是生育率仍然不断走低,在去年的世界生育率排名中甚至成为世界倒数第一(美国中情局《世界概況》)。或许,考察新加坡的相关政策体系,辨析其优势和不足,可以为中国在推进人口新政过程中提供借鉴。

新加坡在人口政策方面出现过两次大调整。第一次在1970年代。当时,政府推出了类似中国的“计划生育”政策,要求每个家庭只生两个孩子。第二次人口政策的调整发生在1980年代后期。当政府发现随着单身和晚婚者的增多,人口出生率极速下降、人口结构老年化趋势加强后,开始调整政策,鼓励人们积极生育。直到现在,政府还在不断调整补充各种鼓励政策,以期提高生育率。

新加坡在减少单身或迟婚、鼓励结婚方面,主要从两个方面采取措施,即住房和媒介平台。因为大概80%的国民住在政府组屋,组屋政策对国民生活有相当大的影响。目前的组屋分配是与鼓励婚育相呼应的,单身人士在申请组屋时受到诸多限制(例如必须年满35岁才能提出购买申请),而已婚或计划结婚的人士则能得到优先照顾。另外,政府还通过设立“社交发展网”,为单身者提供一站式的服务,鼓励多社交和参加活动。

对于已婚夫妇来说,鼓励生育的政策措施主要包含在创立于1987年的“结婚与生育配套”内,涉及生育医疗费用、育儿教育费用、工作—生活支持等三大方面。这份配套从创立至今调整过多次,激励措施不断增多加强,其中女性的法定产假不断延长,从最初的8周延长至12周和目前的16周,给职业女性的津贴也在不断增加,雇主解雇孕期女性将面临更大成本的惩罚。更值得注意的是,从2000年开始,政策也开始导向鼓励男性对于育儿的参与。另外,从明年开始,更多对母亲的照顾性措施将生效,例如父亲可享受两周的带薪陪产假,未婚妈妈生产也可以享有16周的带薪产假等。

托儿设施建设方面,新加坡也在不断加强。不但托儿中心的数量在增加,还有越来越多的托儿中心建在工作区域。根据幼儿培育署的信息,现有390个托儿中心设立在工作区域,占全部托儿中心的31%,比2012年提高了5个百分点。

由此可见,新加坡政府铆足了劲鼓励婚育,不仅措施多,还根据时代和家庭概念的变迁不断进行调整。但从目前的生育率数据来看,效果也并不理想,笔者认为,主要原因是没有考虑到社会期望与社会结构,同女性现有生活模式的不兼容。

同所有其他国家一样,新加坡的公共职场领域也存在明显的性别鸿沟,无论横向(产业之间)还是纵向(职位之间),女性都集中于劣势地位。但另外一个现实是,女性的教育程度已大幅提高,也因此会拥有更多的就业和晋升机会。如果不考虑女性群体的这个改变,整个社会仍然抱持女性生养子女、男性赚钱养家的传统观念,对雇主而言,处于育龄阶段的女性则意味着风险与成本。雇主的观念和选择会加大现有职场男女的差距,让婚育男性处于更加优势的地位、婚育女性处于更加劣势的地位,这就是所谓的“父亲红利”(Fatherhood Bonus)和“母亲惩罚”(Motherhood Penalty)。

正如2013年就父亲身份的感知调查所揭示的,新加坡社会仍然将女性的角色定位于家庭之内,期盼她们担当好贤妻良母。没有考虑女性在职场中的地位和选择,并将其整合到婚育政策配套中,所期望的生育目标定然无法达成。

对此笔者建议,通过改变劳动条件,推动更多职场人员(无论男女)积极参与家庭照顾活动和社区照顾活动,在打破公私领域对立的同时,让人们(特别是雇主)认识到家庭和工作的协调,可以促进生产率的提高,更有利于传统性别角色观念的瓦解,促进全面性别平等的实现。在这个基础上,职场的歧视和障碍能得以不断清除,男性会积极参与家庭照顾活动,作为生育主体的女性,在感受到支持友好的环境后,才会愿意选择生育更多的孩子。

中国的人口新政自今年生效以来,全国各地已经陆续开始修订人口与计划生育条例,但所修订的内容非常单一,仅仅是延长了产假和设立了男方的陪产假。这些修订还远不成系统。鉴于中国与新加坡在文化和人口结构及政策方面的诸多相似,中国可以借鉴新加坡的相关配套政策,同时在政策制定之初,就将促进全社会性别平等观念的建立纳入配套政策中,以提高政策的有效性。

作者是新加坡隆道研究院研究员

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