吴俊刚:政改终须摸着石头过河

吴俊刚专栏

民选总统制实行25年来,真正只选过两回,一是1993年,另一是2011年。在这两次选举之间,新加坡政治气候发生了明显的变化,最终也促成政府决定改良这一制度。

1993年时,曾担任副总理的王鼎昌成为政府属意的候选人,由于看不到对手,于是推出了不愿意上阵的前主计长蔡锦耀出来。他可以说是躺着竞选,结果竟然得票41.31%,令许多政治观察者掉眼镜。回头看,这次选举预示新加坡政治的风向已在转变。

王总统之后,纳丹总统连续两任都没有对手,选民的心态因此没法表露。但在2011年时,就出现了所谓的“政治新常态”。三个原本属于体制的成员陈清木(前议员)、陈钦亮(前职总英康保险总裁)和陈如斯(前公务员)出来和前副总理陈庆炎角逐,形成四角战;而且竞争激烈和高度政治化,也颇出人意表。

2011年总统选举也出现了一些令人不安的状况。一名候选人声称,一旦中选就要叫总理搬出总统府办公室;另一人声称若中选将设立一个“600亿元改造新加坡配套”;另一则承诺要为所有年长者设立养老金。

这些都不是宪法规定的总统职权范围,害得很多部长不得不出面反驳和澄清。但一般选民却未必因此得到清楚的认知,因为选举已经高度政治化,不少人最终也就带着情绪投票。这场选举所导致的政治分化,尤其令人担忧。因为,总统是国家团结的象征,选举过程如此政治化并非好事。因此,这次选举相信也是促成政府决心改进民选总统制的关键因素。

2011年出现的状况,应是当初始料不及的,不只改变了政治常态,也牵扯出不少棘手的问题。其中比较突出的是:问题一,如此激烈的选战,既分裂了选民,也动摇了总统作为全民团结象征的基础,今后应如何避免?问题二,候选人在竞选时随便向选民许诺,已使人误以为总统也有像政府那样的行政权,今后应如何规范他们的竞选活动?问题三,如果听其自然发展,少数种族候选人很难在这样的竞选中胜出,因此必会影响总统的多元种族代表象征,应如何确保少数种族能当上总统?

以大法官梅达顺为首的宪法委员会,肩负的正是为这些问题寻求妥善解决方案的重任。毫无疑问,要弥补以上已经暴露的缺陷,现行的民选总统制必须改良。这也意味着必须修宪。修宪就像当初设置民选总统制和集选区制度一样,不是儿戏,必须经过非常周详的考虑。和其他政治改革一样,涉及宪法的改动,也极其敏感,总会引起选民与各政党的特别关注,也必然会有一定的争议和阻力。政府(执政党)在国会占有超过三分二的席位,通过修宪法案不难,要让人民明白和接受却并非易事。有了网络和社交媒体,要凝聚共识也更加困难。

政改之所以敏感,在于反对党和对政府持怀疑态度者总会喊“狼来了”,认为政府的一切举动都是为了巩固政权,打击对手或是钳制舆论。所以,以国家长治久安为出发点的改革,即使在国会通过并付诸实行,往往也得经过实践,经受时间考验,才能逐渐获得多数人的接受和支持。

宪法委员会的建议已经公诸于世,也引起见仁见智的反应。其中有一点虽不在委员会授权范围之内,却成了一个讨论热点,那就是我们是不是该回到总统委任制。这固然是个可以进一步探讨的课题,但是现在显然不是时候。一个已实行25年,选民已有选举权的制度,岂可突然U转。没有选民赋权,总统也无法扮演掌管国库第二把钥匙等监管的角色。委员会报告的重点在于如何改进民选总统制,其中包括如何确保少数种族当总统,以及确保竞选期间候选人的言行得体,以及维护总统的庄严形象。这是当前比较迫切的问题。

政府在1959年决定委任一名马来人当总统,是富有政治智慧的做法。一个华人占大多数的国家,有一位马来人总统,凸显这个国家重视少数种族和切实履行多元种族主义,平等对待各种族的政治决心。尤索夫总统之后,接连两任总统都是少数种族,即欧亚族的薛尔思总统和印度族的蒂凡那总统。少数种族先行,其后才轮到华族总统黄金辉。多元种族的象征意义非常明显。

不过,这种象征意义的循环因为民选制出现而中断,至今我们还没看到第二位马来族总统。委员会建议以五届(总统每届任期六年)一循环的机制来解决。

这个算法或许是基于华族和少数种族所占的人口百分比。无论如何,其重点是,在不降低标准的情况下(各族候选人都须具备同样的资格)确保少数种族不会缺席。这解决了少数种族可能无法当选的问题。当然,这是假设出现一连五届某一个种族都没有代表中选的情况,否则就不必动用这个机制。

至于应如何规范总统候选人的竞选言行,委员会提出了刑事化以至取消参选资格的建议,也就是说,如果候选人言行不当,可以被控以刑事罪,或取消资格。但这个建议并未提出细节。如果总统选举要避免政治化和党派分裂,它就必须有别于国会选举。政党选举需要提出政纲,总统选举其实不必有政纲。最终应以人格与能力为号召。我们必须制定一套准则,避免2011年的情况重演。

良好的政治制度必须符合国情,必须与时俱进,同时又必须能保持稳定性和持续性。很多新兴国家动辄推出新宪法,政治制度不停地改变,结果却产生不出良政良治。新加坡过去半个世纪来所遵循的是因地制宜,因时制宜的大原则,不断摸索最适合我国国情的制度,既保持了稳定与延续性,又能跟着时代步伐和社会变迁逐渐改进,实践证明这种摸着石头过河的做法是最稳当的。这次修宪,也应秉持同样的原则。

作者是前新闻工作者、前国会议员

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