周兆呈:民选总统的“有限”与“必要”

城外城

新加坡的总统选举,经过25年来的实际运作,纯粹从制度设计上来看,基本上可以概括为“有限职责、有限选举、必要委托”。

这次的改革对候选人资格标准、总统理事会职权将会有一些调整,但“有限”与“必要”的原则未变,加入新的要素则是:种族中立及平衡。

美国总统选举选情正酣,成为全球热点,希拉莉和特朗普互相攻讦,在两党政治的主轴下上演历时良久的竞选与对峙。美国总统选举每四年一选,但竞选周期和政治动员却持续很长时间。区域一些国家的总统大选,也都是轰轰烈烈,民众的参政热情被高度激发,提出更大更多的诉求。

当“选举”与“总统”这两个词汇结合在一起,往往是一种全功能性、具心理暗示作用的联想,即通过选举让总统获得全民的政治委托成为国家元首,实现执政。

在这样密集信息的传播环境之下,讨论新加坡最近正在热议的民选总统制度改革,恰恰提醒人们,需要将“总统选举”置之于新加坡的制度设计与国情需求的框架之下分析。如果将新加坡的“总统选举”与美国以及印度尼西亚、菲律宾等区域国家的“总统选举”比较的话,可以看出,虽然词汇一致,但内涵却有很大不同。

新加坡的总统选举,经过25年来的实际运作,纯粹从制度设计上来看,基本上可以概括为“有限职责、有限选举、必要委托”。

这次的改革建议对候选人资格标准、总统理事会职权将会有一些调整,但“有限”与“必要”的原则未变,加入的新的要素则是:种族中立及平衡——任何种族30年内如果没有代表当选总统,第六届选举应只保留给该族群候选人竞选。

有限职责,指的是总统拥有的权力,不是类似其他国家的执政权,而是履行国家元首的象征地位,成为国人团结的符号,并拥有掌管国家储备第二把钥匙、监督政府关键职权的权力。即便是执行这样的职责,总统也需要受到总统顾问理事会这一架构的约束,不能率性行事。因此,职责的范围属于集中而有限。

有限选举,指的是选举门槛。与政党竞选国会议席、争取执政权的大选不同,总统选举的门槛很高。技术上来说,竞选国会议席是公民权利的体现,人人可以参加,而总统选举的参选门槛从一开始就设置了相当高的标准,参与者有限,以确保这一角色能够履行前述的有限职责。

民选总统,按照新加坡的政治制度设计,及其在国家体制中的功能和角色,是不需要涉入强烈的政治色彩的。道理如此,但在实际的运作中,由于候选人的不同背景以及竞选过程中为争取更广泛的支持,部分话题延烧、泛政治化的现象在所难免。2011年的总统选举已经看出这一趋势,候选人和选民都容易不自觉地对这一角色带入政治或政党角度的考量。

这种情况一方面是新加坡内部政治生态的演变使然,另一方面也和全球范围出现的选举泛政治化对民众的影响契合,同时也体现选民对总统这一词汇和概念的理解出现超越制度最初设计本身的新的诉求。总统的象征地位和团结国人的符号在选战中被弱化,掌管国家储备第二把钥匙、监督政府关键职权被放大为寄望借总统实现对政府的全面监督。然而,这种期望又是不切实际的,新加坡的政治制度设计不能出现两个权力中心,否则,两个中心的冲突和碰撞,就不仅仅是一方监督另一方那么简单了。

在讨论民选总统制度改革的同时,有必要重新检视一下当初对这一职位的功能设想。

民选总统的制度,在1980年代开始酝酿,从1984年提出到1991年正式实施,前后用了7年的时间。最早由时任总理李光耀在1984年的群众大会上提出,当时他演讲时称为了使新加坡的储备金得到保障,总统最好由人民选出。当现任政府要动用上一届政府所留下的储备金时,必须征得总统的同意。自推行民选总统制的概念具体化之后,新加坡政府在1988年发表第一份白皮书,对这个概念进行辩论。在吸取国会议员及公众的意见后,第二份白皮书在1990年发表,法案则在10月被提出,二读辩论后交由国会特选委员会审查,并举行公众听证会。国会是在1991年1月3日,以73票对1票通过民选总统法案。

李光耀曾把推行民选总统制比喻为替国家安装一个安全锁头,或是在火患警报器套一层玻璃,虽然可以打破玻璃,取下警报器,但是那层玻璃会带来一种安全感。他认为民选总统人选,最好曾经担任过部长,因为一个前任部长能够了解政策的制定,而且了解政府所制定的财政预算案。

民选总统的职责包括掌管国家储备第二把钥匙,而要执行这一职责,其权力合法性和有效性的基础既需要专业和能力的要求,同样需要选民的政治委托,监管职能才有底气。这就有了新加坡民选总统制的“必要委托”。

通过“有限选举”(候选人的范围有限)产生的总统,得到选民的“必要委托”,得以行使“有限职责”,在这样的制度设计下,可以明白为何新加坡政府的白皮书没有接受宪法委员会的建议,去“松绑”民选总统所扮演的象征角色以及实质监管权、改由国会委任总统扮演象征角色。这确立了除了政府、国会是代议机制的主体外,总统其实也成为代议机制的一部分,或者承担代议的部分职能。

《论语·子路》中说,“名不正则言不顺,言不顺则事不利”。如果要让总统去承担监管政府、阻止其滥用储备金的职责,而这位总统是通过委任制产生、没有选民的“必要委托”的话,一来政府可能直接背负私相授受、巧用私己的指责,二来总统的话语权和道德及制度权威都可能受损。三来,未必能够有效实现监管政府的目标。

新加坡的政治和社会制度的设计,有源自英国体系的部分,也有集选区制度、组屋种族配额制等基于新加坡族群和文化特性的特殊安排。民众对外部世界发生的各类政治活动接触日益频繁,多元诉求不断萌生,如何让民众的认知超越这些政治的表象,并继而反求诸己,明白新加坡政治的独特性并理解其持续的合理性,会是影响新加坡政治生态发展的要素之一。

(作者是本报助理副总裁(新兴业务)zhouzc@sph.com.sg)

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