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近三个月来中国广东省乌坎事件再度沸沸扬扬，颇引发国际社会关注与热议。相较于2011年乌坎事件的和平解决、村民直选村干部、承诺被征收土地退还村集体所有，当时和平落幕甚至被称为具典范意义的乌坎模式。然而2016年乌坎事件再度爆发，却以当初率领村民维权抗争的领袖、后被选为村民委员会主任的林祖恋被捕、多名村民被传唤、境外传媒遭驱赶而暂告一段落。前后两次处理乌坎事件的地方政府行为，可谓大相径庭。


9月8日林祖恋被判刑三年一个月，随即乌坎13名村民被陆丰警方以涉嫌聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序等罪名抓捕。广东地方当局派出大批防暴警察，封锁乌坎及入村展开抓捕行动，导致发生流血冲突事件，有村民在事件中受伤，颇受外界关注。乌坎村民被捕与持续近三个月的示威游行有关，村内还有人发起停工罢市活动及示威游行，表示要持续到林祖恋获释。


陆丰地方当局指出，一些网民就地方政府处置作为发布虚假信息，且有网民大肆转发此类虚假信息，警方已调查取证并将依法打击。警方抨击一些乌坎村民不断以制造谣言、恐吓辱骂、威逼利诱等手段，蛊惑煽动、策划和要挟组织部分村民非法聚集，扰乱公共场所、交通、学校教学秩序，甚至拦阻渔民出海及商铺营业，影响当地社会秩序稳定。由此，足见地方政府与农民间存在紧张对立关系，政府强制性暴力行为与农民抗争，形成一幅地方党国与社会冲突对峙的局面。


回顾2011年乌坎村曾爆发土地征收纠纷，引发农民大规模维权抗争，最后广东当局不仅撤换相关地方政府官员，同时恢復数十年来未曾办理的村民委员会干部直接民主选举。大陆农村土地征收引发农民大规模维权抗争，大多与地方政府违法征地行为有关。由于农村土地产权模糊化，往往导致农村集体所有权，转变成地方政府官员及乡村干部所有权；官员基于土地收益，扩大化对公共利益的解释范围，导致违法征地行为一再频发。


相较于2011年乌坎事件尽速和平落幕，2016年再度爆发，则是地方政府采取疾风暴雨式的压制性处理举措所致。乌坎村民发起大规模的示威游行活动，高举横幅高喊口号：“还我土地、还我书记”，声援被抓的林祖恋，并与警方形成对峙局面。地方政府的处置措施有待商榷，包括举行记者会播放维权领袖承认收贿的“认罪”影片；指控香港媒体从事煽动行为；监控农民对外通讯，传唤转发消息者；甚至对该村进行断水、断电及断粮等强制作为；阻碍律师与林祖恋会面等。这些地方政府行为过于强制性，激化农民的维权抗争行动。


针对2011年乌坎事件，广东地方政府对公众维权抗争的处置策略显得相当理性、温和与自制，倾向采取“疏导模式”而非“压制模式”；选择“容忍”与“妥协”而非“镇压”，备受国际社会所肯定。2016年地方当局做法，则是过于严厉，包括直接进村逮捕村委会主任、要求接受贪腐公开问讯、抨击境外媒体介入、警察强制暴力行为等等，引发外界诸多批评。


从事件中可以归纳地方政府角色：首先，地方政府在征地过程中扮演着多重矛盾冲突角色，既是土地政策制定者，也是土地出让执行者。地方政府角色的混淆，无法扮演公正的仲裁协调利益冲突角色，丧失公共利益代表者的初始身份。征地过程中，并非扮演“扶持之手”而是“掠夺之手”角色。


其次是大陆司法机关的行政化及地方化倾向，无助于农民土地财产权保护。其预算源自地方政府拨付，导致司法机构欠缺独立性，土地征收一旦涉及地方政府经营城市策略及土地财政需求，法院往往不接受立案处理。因此，应去除司法机构行政化及地方化束缚，提高司法独立性，扮演土地征收争议的公正裁判者。


最后是地方人大角色流于橡皮图章，立法功能不彰及汇整民意表达利益管道机制欠缺畅通。这些政府机构功能的异化，显示大陆农民欠缺合理合法利益表达机制，从而促发大规模维权抗争行动。地方人大应加强土地征收制度、法律规范及机制建立，优化程序正义以保护公民财产权。


2016年乌坎事件引起国际关注，显见大陆基层民主选举虽有利于监督村干部、提升地方治理品质与绩效，但民主选举下的村委会主任，依然无法跳脱贪腐诱惑陷阱，地方政府处理土地征收问题是运动员兼裁判员，欠缺中介公正脚色。就此而论，大陆农村的基层民主及村民自治制度发展尚未健全成熟，且目前变革速度仍是步履维艰，空有基层民主选举，尚须完整的民主决策、民主监督及民主管理的配套改革。


此外，也须建构健全合理的土地征收制度及土地征收程序，设立听证会及公平价格衡估机制，提高征收土地补偿费，并解决地方干部的贪腐及寻租行为。这不仅需要转变地方政府角色，由强制性政府转变为民主沟通政府；同时，权力的制衡与监督机制必须进一步完善，需要把权力关进制度笼子中。


作者是佛光大学公共事务学系助理教授