郑永年:南中国海仲裁案后的东亚局势

菲律宾提交给海牙国际仲裁庭的南中国海仲裁案,完全否定了中国的历史权利。尽管菲律宾和其他声索国可以得到巨大好处,但实际上并不能实现,因为中国的“不接受”立场,仲裁案很难执行,这些国家很难单独和中国相对抗。从地缘政治的视角来看,美国是最大的赢家。判决把太平岛视为礁,而非岛,这最符合美国的利益。正如英国《金融时报》(2016年7月21日)分析:“对于美国而言,该裁决让它得以借机证明该航道为一条国际水道,任何海军都可以合法航行,它也提高了中国通过进一步填海造岛、扩大其军事存在足迹的潜在成本。”对美国来说,南中国海不存在任何东西,而只是一片海而已,这就为其航行自由提供了法律依据。

正如最近的东亚峰会的成果所显示的,仲裁案之后,中国经过艰巨的外交努力,已经基本上稳定了局势。可是,围绕着南中国海主权的国际政治斗争仍然暗流汹涌。西方、日本和其它声索国实现了最初的目标,即诋毁中国在国际社会的声誉,把中国视为不守规矩的国家。美国参议院外交委员会资深民主党人卡丁(Ben Cardin)就表示:“中国必须做出选择,是要坚持法治,表现得像个负责任的全球领导者,还是要走自己的路线。”

中国的国际压力仍然在后面。当前的欧洲和美国都自顾不暇。英国脱离了欧洲,欧洲正在忙于和英国打交道。欧洲更是为日渐增多的内部恐怖主义所困。美国正处于大选期间,进入内部政治较量期,缺乏有效的领导集团。但等到新总统到位,南中国海等问题又必然重新提到议事日程上来,并且很可能是行动导向的。仲裁判决出来之后,美国各方面都认为这是美国的胜利,这是针对中国19世纪规划的势力范围,所做出的一份21世纪的基于规则的裁决。

对中国的致命威胁

尽管中国“不接受”仲裁结果,但从西方的角度来看,仲裁决定已经为西方和有关国家的未来行动,提供了法律基础。因此,《金融时报》评论道:“在此次裁决之前,中国是在一种法律模糊性更大的环境下行动的……在裁决的支持下,五角大楼对南中国海的大多数地物地位有了更清晰的认识,这能指导美国的巡航。”《金融时报》引述美国兰德公司中国问题专家的话说:“裁决让美国对其已经在进行的事情更有信心了。”

在今后相当长的一段时间内,以美国为首的西方必然要围绕着南中国海问题,继续以不同形式向中国施压。尽管在南中国海问题上,美国的对华政策会趋于强硬,但美国的对华政策会是全方位的,而不会局限于南中国海问题。总体上看,美国所要确立的就是亚太地区“基于规则的安全体系”。这是一个庞大的安全体系,美国所可能采用的各方面的行动布局也开始明朗。然而,在美国正在构划的所有布局中,最重要的就是要形成一个美国主导的,包括日本、韩国、台湾在内的亚洲同盟或者准同盟,也就是所谓的亚洲版“小北约”,而这个“小北约”对中国的国家安全所构成的威胁,也是最致命的。

不难观察到,事情正在发展过程之中。临近南中国海仲裁案出台之时,美国和韩国高调宣布在韩国部署“萨德”系统的决定。之前,中、美、韩在制裁朝鲜方面达成了共识,中国积极配合制裁朝鲜。美国为了求得中国的配合,在是否部署“萨德”方面持模糊的态度。但在仲裁案宣布之前,美韩突然决定部署。“萨德系统”显然并非针对朝鲜,那只是一个方便而有效的借口。实际上,这个举动是美国多年来一直所梦想的。就对中国的国家安全直接威胁来说,“萨德系统”并不是南中国海问题所能比拟的。“萨德”系统一旦被部署在韩国,大半个中国就完全暴露在美国面前,失去了有效的安全。南中国海并没有这样直接的威胁性。在二十国峰会期间,中国国家主席习近平已经当面向韩国总统朴槿惠表示,中国坚决反对萨德系统的部署。韩国内部也存在着强大的反对声音。但是,朝鲜的这次核试验,已经给予朴槿惠最有力的支持。

再者,仲裁判决为美国和日本等国干预南中国海提供了法律依据。尽管不是南中国海域内国家,美、日等国一直在重复强调中国要接受判决。菲律宾和越南等声索国的表述尽管不那么直接,但也是希望中国接受。其它一些非声索国因为担心和恐惧中国的崛起,也是希望中国接受的。同时,越南等其它声索国家的下一步选择很重要,如果它们也认为可以通过仲裁的方法为自己求得利益,就会仿照菲律宾去做。即使这些国家愿意回归到和中国的谈判,美国和日本也会千方百计地纵容和鼓励越南等国找中国的麻烦。也就是说,南中国海问题有可能会继续恶化下去,直至有关方面和中国发生直接的冲突。

事实上,形成一个美国主导的美、日、韩、台同盟或者美、日、韩、台准同盟的可能性是存在的。至少不可以忽视如下这几个因素。

第一,存在着形成同盟的法理基础。美国和日本、韩国分别有联盟条约关系,美国与台湾有《美国台湾关系法》。

第二,美、日、韩同盟的整合已经基本完成。韩国和日本之间的安慰妇问题,经美国的大力协调得到解决,两国同时也面临着朝鲜的威胁(无论是实际的或者想象中的),因此有了更多的共同利益。

第三,台湾执政党民进党的亲美日政策已定。国民党在大选中惨败。民进党天然倾向于美国和日本,尤其对日本,民进党政治人物和台独派有天然的亲近感。民进党上台执政之后,因为不承认“九二共识”,两岸官方联系已经中断。如果不能在短时期内恢复,更会促成民进党倾向于美国和日本。

第四,更为重要的是,美国可以利用其先进的信息情报系统,对日本、韩国和台湾的主要政治人物构成巨大的压力,迫使他们亲美。

中国的对策

当然,面临如此剧烈的国际环境变迁,中国不会被动应对,而是在积极准备其有效的对策。中国会如何行动?从近来的发展看,有几方面值得观察。

首先,对中国来说,南中国海问题在短时期内很难得到解决。南中国海问题已经大国政治化(美日的卷入)和国际化(国际仲裁判决)。菲律宾和越南等国不会轻易放弃判决对他们的有利之处。即使愿意和中国进行双边谈判,他们也会根据仲裁判决漫天要价。再者,即使菲律宾等国愿意回到双边谈判,美、日等国也不会轻易罢休。

在这个问题上,中国会有什么样的战略选择呢?无疑,中国的角色最为关键,因为中国是本区域的大国,也最具有能力来保障本区域的秩序。中国最早提出“搁置争议、共同开发”,但没有引出其他国家的积极回应。越南和菲律宾等国远早于中国造岛,中国的造岛行为本来就只是对其它国家行为的反应,只不过中国凭借其强大的国家能力,在短时期内造出的岛礁很快超越其他国家。现在,中国已经改变了从前被动的角色,可以主动作为了。

中国势必会软硬兼施。从硬的方面来说,中国会继续完成岛礁建设,不会半途而废。对中国已经造好的岛,美国的战略是企图进入12海浬范围,以显示其航行自由的决心。但美国不会非理性到攻击岛屿,因为这样无疑是和中国宣战。美国现在的关切点是黄岩岛,中国是否会在黄岩岛造岛?美国早些时候也已经向中国提出,不要开始在黄岩岛造新的岛。如果中国决定建造黄岩岛,势必造成局势的升级。

中国尽管会保留造岛的权利,但就眼前来说也可以换一种思维。中国可以从共同开发或合作的角度和菲律宾来处理问题。中国甚至也可以用黄岩岛来牵制美国。中国对黄岩岛保持一个模糊战略,美国在黄岩岛的成本就会很高。对美国所谓的“航行自由”,中国基本上已经形成“你来我抗议”但避免公开冲突的模式。必须清楚地意识到,美国动员那么大的军事力量在南中国海,其成本是巨大的;相对来说,中国的成本就很低。几年对峙下来,必然让美国付出巨大的代价。同时,也逐步让国际社会看到,除了保卫主权核心问题之外,中国并不是西方所认为的扩张主义者。

从软的方面来说,中国可以在已经造好的岛礁,为其它国家提供航海方面的公共服务秩序基础,包括航行安全灯塔建设、避风港、紧急救助、海上搜救等等。此外,中国也可以再次回到邓小平所提出和强调的“共同开发”方案,和其他国家进行渔业协定、海底生态环境保护、海洋资源保护和共同开发等项目。

其次,中国已经意识到一个整合的亚细安既有利于亚细安本身,也有利于中国和亚细安国家的整体关系。中国理解亚细安一些国家和美国紧密的战略关系,但中国不可能容许一个整合而针对中国的亚细安,不会坐视亚细安整体选择和美国、日本站在一起来对付中国。不过,一旦亚细安分裂,对中国极其不利,因为大部分国家会选择美日。正如这次东亚峰会上中国的行为所显示的,中国已经做了正确的决定,继续努力巩固亚细安在本区域的主体地位和亚细安的进一步整合。

再次,在东北亚地区,中国会继续对日本构成巨大的压力。随着日本对南中国海的兴趣越来越甚,中国需要遏止日本南下干预南中国海的能力。这方面,中国也会适当和俄罗斯进行协调。尽管中国和俄罗斯不会结成美日联盟那样的联盟,但战略伙伴关系会更紧密一些。如果在东海和东北亚,中国能够对日本构成足够大的压力,甚至让日本感觉到真正的“威胁”,日本南下南中国海的势头就可以被遏制住。

不管怎样,正如前面所说,尽管中国经过努力促成南中国海局势暂时稳定下来,并出现一些新的积极因素,但没有人可以忽视南中国海问题依然严峻。如果轻忽和无所作为,新的危机就会浮上台面。

作者是新加坡国立大学东亚所所长

文章仅代表个人观点

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