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赵洪:TPP后的亚太自由贸易如何发展?

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RCEP会如何发展,将决定未来亚太地区经济合作是走向一体化还是碎片化。因此,可考虑RCEP谈判的最终协定,也能惠及美国等非RCEP成员国,这将有助于化解“RCEP是由中国主导、旨在弱化美国在亚洲的经济领导地位”的不正确理解。

跨太平洋伙伴关系协定(TPP)曾被美国前总统奥巴马称为引领21世纪全球贸易自由化的高标准贸易协定,被视为美国亚太再平衡战略的关键一环。但新总统特朗普却认为TPP对美国来说是个灾难,上任后即宣布退出TPP,给美国的对外贸易政策带来了变数,也使亚太地区的未来贸易发展增加了不确定性。

没有美国参加的TPP?

特朗普总统宣布退出TPP后,澳大利亚、新西兰、智利和新加坡等国曾提出几项挽救措施,其中之一是继续推动由日本或澳洲主导TPP11或TPP12-1谈判进程。由于新加坡与大部分TPP成员国已经签有自由贸易协定(FTA),TPP能否最终实现对其影响不大。

但新加坡还是极力主张继续推进TPP11,或希望美国能重回谈判桌。新加坡之所以觉得TPP重要,不仅协定可推动其他成员国进行相应的国内改革,有利于新加坡进入这些国家市场,更重要的是“它可深化美国与亚洲的接触,让美国有密切关注亚洲的理由,确保美国在亚洲的顺利运作。”

另一些东盟(亚细安)国家则陷入两难的考虑之中,要推动TPP11、继续原来的国内相应改革方案,还是放弃TPP,支持中国主导的亚太贸易秩序。越南是TPP谈判的最大受益国,通过TPP,预计越南出口可增加30%以上。越南还希望通过TPP谈判,锁定国内第二阶断的改革,包括提升贸易政策的透明度、加强政府治理能力。

尽管从理论上说TPP11是可行的,但从实际情况看,缺少了美国参与的TPP不仅其吸引力大大减弱,在法律上也缺少有效性。在不少成员国看来,虽然中国的经济外交具有较大魅力,“但中国不愿接受美国主张建立的自由贸易体制,也不愿推动服务贸易的更大开放,或削减诸如补贴之类的非关税壁垒。” 日本就明确表示,缺少美国参与的TPP协定毫无意义。

根据TPP规则,TPP协议至少需六个原始成员国正式批准后方能生效,且这六个成员国的国内生产总值(GDP)之总值,必须占到12个成员国的85%以上。美、日两国的GDP总值占12个TPP签约国的80%,其中美国一国就占到了62%。由此可见,只要美、日两国任何一国不批准签署协定,TPP就无法付诸实现。

美国退出TPP后,澳洲总理特恩布尔也曾建议吸纳新成员国,尤其是中国加入TPP。但由于缺少了进入美国市场的机会,TPP对潜在新成员国的吸引力大大减弱了。更重要的是,TPP协议至少包含了几条目前来看中国还难以接受的规则。如TPP第17章节详细规定了政府及国有企业的责任和义务,要求成员国提供所有国有企业的相关信息,不允许向国有企业提供非商业支持。澳洲也曾建议适当修改有关章节,以符合中国的利益,但遭到其他成员国的反对。

RCEP面临的挑战

随着TPP的不确定性增大,相关国家也增大了对区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)的重视。RCEP谈判始于2012年,最初谈判主要是对东盟与其他六个成员国已经签订的协议内容进行整合。相比TPP,谈判主要集中在提高环保、劳工标准和保护知识产权方面,RCEP主要涉及关税减让和开放服务贸易。

到2016年底,RCEP共进行了16轮的谈判,在中小企业和经济技术合作章节的谈判已经结束,但在投资、知识产权及通讯、金融等方面仍存在分歧。印度主张同时进行货物和服务贸易的谈判,但鉴于服务贸易及其相关规则的复杂性,这会大大减慢整个谈判进程。

在有关投资部分,成员国对投资争端解决机制还有较大争议。据报道,目前在国际仲裁庭上积存的针对RCEP谈判国政府的诉讼案就多达50多个,涉案金额达到310亿美元。印度、印度尼西亚和澳洲等国主张在讨论投资者权利前,重新考虑投资争端解决机制。

此外,一些国家还担心RCEP协定会搬入TPP的一些内容。如日本、澳洲就主张在金融服务领域,RCEP要达成类似TPP的“高质量”协议,这对多数东盟国家来说是无法接受的。

中国是RCEP的重要成员国,并发挥了建设性的作用,希望RCEP能早日取得谈判结果。但需要澄清的是,RCEP并非由中国主导,而是由五个相对独立的自贸协定(东盟-中国、东盟-日本,东盟-韩国,东盟-印度和东盟-澳新)组成,而且RCEP的主要思路和指导原则皆是由印尼提出。此外,RCEP强调东盟的中心地位,还包括了日本、印度及澳洲等,这些都会限制中国在谈判过程中发挥主导作用。

其次,尽管RCEP不像TPP那样追求高标准的贸易协定,但这不等于说RCEP没有长远的高目标。如果按购买力平价标准(purchasing power parity terms)计算,RCEP成员国的经济总量已经超过TPP成员国的经济总量。RCEP主要包括了中国、印度、印尼、菲律宾、泰国等新兴经济体,任何的关税减让、贸易投资自由化措施,都将推动相关国家的国内改革,给区域经济增添无限的活力。

RCEP会如何发展,将决定未来亚太地区经济合作是走向一体化还是碎片化。因此,可考虑RCEP谈判的最终协定,也能惠及美国等非RCEP成员国,这将有助于化解“RCEP是由中国主导、旨在弱化美国在亚洲的经济领导地位”的不正确理解。

FTAAP - 未来亚太贸易自由化的出路?

亚太自由贸易区(FTAAP)最早出现于2006年亚洲太平洋经济合作组织(APEC)会议上。2014年中国主持APEC会议期间重提FTAAP,并建议APEC成员国重视对其战略意义的研究。中国国家主席习近平在2016年APEC峰会上进一步指出:“FTAAP 是关乎亚太地区长期繁荣的战略选择”“我们应该坚定不移追求发展FTAAP,将之作为确保亚太地区经济开放的制度保障。”

然而,在APEC框架下的FTAAP包括了美、日等国,它们无疑会阻挠由中国提出的FTAAP发展愿景。此外,考虑到APEC是个非政府经济和贸易论坛,其主要功能在于讨论削减贸易和投资壁垒,而非要求成员国达成某种具有法律效应的承诺,因而FTAAP的最后谈判和完善,还需在APEC架构外完成和推进。

目前,中国已和APEC经济体的13个成员国和东盟10国签订了双边自贸协定,并正在和美国进行双边投资协定的谈判,中日韩自贸区的谈判也在进行之中。中国可以通过整合这些双边自贸协定,使之向FTAAP的最终目标推进。

中国提出的“一带一路”倡议也是通往FTAAP的另一路径。中国在2014年提出的“一带一路”倡议,目的在于发展地区间的互联互通,通过发展基础设施和金融合作,加快货物和人员的自由流,最终实现区域内的经济一体化。中国可通过推动RCEP发展,也可通过“一带一路”倡议、亚投行及一系列双边自贸协定,逐渐推进FTAAP的形成和发展。

但应该看到,尽管美国退出TPP给中国带来了机遇,中国在参与RCEP和推进FTAAP进程中还会遇上不少困难。首先是由于海洋争端而导致的地缘政治不确定性。尽管目前看南中国海争端有所平息,但还很难看出印度、日本、澳洲等国会将区域经济一体化谈判,与对中国在安全上的“不信任”分开。

其次是中国庞大的经济规模和快速的发展势头,也使不少亚洲小国不愿看到本地区太快的贸易自由化。与美国作为亚洲地区制成品的长期出口市场和外汇来源国不同,中国对亚洲国家更多的是享有贸易顺差。虽然这还不足以让亚洲小国重回贸易保护主义,但足以让它们谨慎对待RCEP和FTAAP,并强化它们与美国签双边自贸协定的意愿。

作者是厦门大学南洋研究院教授

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