胡逸山:浅析美国政府“关门”

上周五美国联邦政府因为临时预算法案未获国会通过而再次“关门”后,我就一直接到各路媒体要我就此事做出评论,忙得不可开交。在两党议员对临时拨款法案达成协议后,停摆三日的联邦政府恢复运作。我过去在美国生活多年,一直关注美国政治与法制至今,我想可以从比较宏观的角度来浅析这次“关门”的来龙去脉。

美国是个十分重视成文宪法,特别是有关立法、行政与司法三权分立的国家。这主要是在之前英国殖民时期,美国先贤尝过行政权坐大演变成专制统治,最后导致美洲革命的苦果,因此不要重蹈政府权力过于膨胀的覆辙。所以,相对于立法与行政两权,美国不但极为重视司法权的独立性,就连立法权与行政权之间的相互制衡也看得紧。

代表立法权的美国国会参众议员以及掌握行政大权的总统,都是分别民选出来的(虽然起初参议员是由各州州议会推选出来的),再加上参众议员都是通过党员(甚至非党员)投票初选出来,代表党上阵再赢得议席,而非由党中央(实质上各政党只是竞选机器,也没有严谨的“党中央”)“钦定”上阵的,所以总统与个别或一群参众议员之间,即便有时同属一党,但政治理论上却“谁也不欠谁”,只须分别向各自的选民负责,以便以后有机会重选连任。

美国开国元勋做出如此的政制安排,主要还是希望总统与国会之间不要“走得太近”,要有适度的“对立”,才能防止他们“狼狈为奸”,集中政府权力来鱼肉百姓。

这与英国的所谓西敏寺国会政制大相径庭。在英国甚至大多数(曾为英国殖民地的)共和联邦国家里,国会下议院的议员大多是民选出来的,再由议会里的多数党(或政党联盟)推举其领袖出来当总理、首相或其他行政首脑职衔。这些国家的国会如有上议院,其议员也大多为执政党所推荐委任(当然也有如澳大利亚是民选的)。

所以它们的整个政治体制是行政主导,即行政权与立法权其实在很大程度上是合二为一了。在殖民宗主的英国,其不成文的宪法传统里,有许多延续千百年的政府权力之间的制衡安排,是被其国民与政客广泛尊重与适时实施。但在一些国家,尤其前非洲殖民国家,这些宪法传统却没得到真正的实践,所以独裁专制的政体层出不穷。

无论如何,在西敏寺政体里,如果国会不通过当权政府所提出的财政预算案,那就等于是对之前所推选出来的政府投下不信任票,理论上该政府应该总辞,以便为新的大选铺路,政治重新洗牌,而断不会出现如美国那样政府“关门”的情况。

而在美国,即便是国会不肯通过总统所提出来的下一年度政府财政预算案,也不能迫使总统下台,因为总统不是由国会推选出来的。虽然宪法中有在选举人票不过半时国会可选出总统的条款,但是由选民“半直选”(因为理论上还是要通过选举人正式推选)出来的,有其不可抹杀的、与国会分割开来的民意基础。

美国的政府财政年度是每年10月份开始,但去年(往年也曾发生过)在财政年度开始后国会仍未通过预算案,所以只好以一系列临时拨款条款来一边继续辩论、一边让政府能够暂时运作下去。但共和党与民主党之间一直到上周五,竟然连临时预算法案也无法通过,整个美国联邦政府的“非必需功能”(除了作战、公安等)依法必须停顿下来。

共和党不但坐镇白宫,也是参众两院里的多数党,为何会让政治局势演变至此呢?他们当然也有苦衷。其实众议院已以共和党的多数优势通过了预算案,但绊脚石就出在参议院一个被视为“镇院之宝”的议事规则条款,即所谓“连续发言权”,任何参议员可就任何议案或课题连续不断地发言,也就是蓄意无限期拖延议案的表决。

而要制止他们不断发言,则必须获得五分之三的参议员同意,这就等于在参议院里,任何议案实质上都不止需要简单多数,而是五分之三的超级多数才能通过。但共和党目前的参议员数目没这么多,再加上党里一些议员的政治取向相对独立,甚至会与敌党连成一气投反对票,所以共和党被迫必须与民主党磋商妥协,方能促成预算案的通过。

民主党参议员阻扰预算案的动机又是什么呢?一方面当然是要在特朗普上任一周年之际,挫一挫他的锐气,使他以后不敢如此嚣张地处理政事。但更重要的是,民主党人把这预算案与一项移民政策“捆绑”在一起,那是奥巴马政府曾推出的一项移民政策,要特赦在幼时即抵美的非法移民,即俗称的“追梦人”移民政策。

一向口口声声要严打非法移民的特朗普,去年宣布取消这项特赦。民主党人极为在意这一点,一方面固然是因为他们传统上自由主义的意识形态使然,但主要还是因为许多移民或及其后代与亲戚,都是他们的基本盘,如果这些选民认为他们没有“努力争取”恢复特赦,那么在下一次大选时就很难看了。

本周二两党议员达成暂时的共识,又一次先通过临时拨款条款,让政府得以恢复运作,民主党应该是以“松绑”移民与预算案,来换取移民特赦法案未来能够在参议院里表决。

(作者是马来西亚亚洲策略与领导研究院国际事务高级顾问)

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