陈庆文:2018年财政预算案——重新订立社会契约

对于2018年财政预算案,我们能期待些什么?我认为它会力求让新加坡和新加坡人为未来做好准备,同时继续推进经济重组计划、为社会老化制定对策和加快基础设施的建设。

今年的财政预算案将会采取“回归基本”(back-to-basics)的做法,强调审慎理财,投资于长期优先事项,并不忘关注国内,对社会和医疗保健做更大的支出。安全开支已确定会增加,这反映了对整体安全形势的担忧。

为了强化个人和集体的能力,促使商业走高增值路线,以及确保我们能在竞争激烈的全球经济保持相关性,我们可以预见预算案会持续投资于人力资本、知识和创新。要将新加坡打造成一个高度宜居、有包容性和智慧的城市,对基础设施的投资也不可少。

除了这些基本要点,我们可以期待预算案会对人口老化的需求给予关注,包括就如何应对以及代际公平的重要性展开对话会。政策研究所最近公布的一项调查显示,国人对于以何种方式资助护老领域的更高社会开支,没有多大的共识。是支付更高税款,还是动用国家储备金来作为社会开支的资金,受访者的意见分歧。

预算案预料会同样重视可持续消费,以及对未来和年轻人的持续投资。当哈莉玛总统在今年年中开启第13届国会的第二会期时,这两个主题相信会出现在她首次代表政府发表的施政方针演说中。

总的来说,这次的预算案可能出现赤字,不过到了2019年3月可能最终实现财政少量盈余。

支付增加的公共开支

近10年来,政府的开支大幅度增加。政府在2015年就预测,到了2020年,政府的整体开支平均将达到国内生产总值(GDP)的19%至19.5%。这比2015年的政府收入还高,超出的部分约占国内生产总值的1%。

如何确保公共开支的可持续性,像这样的合理问题自然就会出现。要支撑如此庞大的开支,我们的储备金就得比政府的支出增长得更快。

幸好我们有国家储备净投资回报(Net Investment Returns,简称NIR)框架,它扩大了政府的财源。2009年开始实施的NIR框架,允许政府使用新加坡金融管理局、新加坡政府投资公司(GIC)和淡马锡控股所管理的净资产的预期长期实际收益,而使用的额度可高达收益的50%。

淡马锡控股是在2015年成为NIR框架的贡献者。在将淡马锡控股纳入NIR框架后,政府就能以它的预期回报,包括已实现和未实现的资本收益,而不单凭它向政府派发的实际股息,来作为支出的依据。

不过,这就引出了一个问题:对于当代人和后代人的需求,我们是否已取得了适当的平衡?关于可持续预算的问题,在未来几年将会日益受到重视。即使国库的支出继续增加,我们还是得量入为出,未雨绸缪。

应对无可避免的增税

今年的预算案是否会对总体的税收政策做出重大改变将备受关注。大家都感觉到增税已是无可避免,也势在必行。由此可见,政府一直在努力让国人和商界做好增税(尤其是消费税,GST)的准备。

在1994年推出时,消费税的税率是3%。之后在2003年增至4%,2004年上升到5%,然后在2007年上调至7%。

时任财政部长的尚达曼曾在2015年说,政府所采取的税收措施,足以应付至2020年的预算开支增加。因此,如果从现在到2020年所实施的税务政策有任何重大转变的话,那会令人非常惊讶。

尽管李显龙总理和财政部长王瑞杰最近就增税进行了讨论,我的判断是今年的预算案不会提高消费税。其他现有税项也许会有小调整,但不会有太大的改变。不过,政府预料会宣布今后几年所要推行的变革。这是为了有足够的准备时间,同时及早为消费税等税收的增加铺平道路。

以我们的预算情况,增税不可避免。鉴于人口结构和不断改变的社会契约,我们不得不设法增加收入。增税永远没有好的时机。

对于不断演变的社会契约,最近的讨论能促进这方面的共识。将社会的老化、家庭规模缩小和现实中的高昂生活费放进社会契约中加以考虑是必要的。再分配政策的实行应该让人感受得到,并让每一个国人知道,不论贫富,他们都将可从公正与平等的社会中受益。

政府要如何争取国人的支持也很重要,尤其在致力说明增税的必要性时,更是如此。国人将会受到不同程度的影响,但对于增税的内容,以及为何这样做是为了集体的利益,大家必须有一致的了解。

不管立意多么良好,在传达信息时,得考虑到人们需要有充裕的时间去消化这些改变。好的主意并不代表人们就一定会接受它。这个沟通的过程不能操之过急。如何让国人参与其事,将决定他们会否对此给予充分的支持。

从某种程度上说,这个对话已经开始,早在2015年的预算案就提及了增税。不过,政府得努力听取人民的关注,并做出全面的回应。

对于消费税的增加,国人可以连珠炮地给出理由。但消费税如何为我们的社会做出贡献,这方面的论述必须能够得到国人的共鸣。我希望预算案的辩论不会只是围绕着消费税。我们如何能确保所有的收入都得到善用,以及这在建设一个公正和平等的社会上,能发挥怎样的作用;应当以消费税的可能上调作为一个契机,让这方面的讨论扩大到更广泛的范围。

内阁将在今年较迟时候落实大规模的调整,这会不会是王瑞杰最后一次发表财政预算案呢?自2011年当选为议员后,他先后担任了教育部和财政部的部长。而让第四代领导人扮演新角色和迎接新挑战是整体计划的一部分,现在也许是王瑞杰接受新任务的时候了。

(作者是新加坡管理大学法律系副教授)

(黄金顺译)

早报订户新闻,更多精彩等着您!
zaobao paywall messagezaobao paywall message

LIKE我们的官方面簿网页以获取更多新信息

1