刘浩典:调高消费税须强调全民福利

2018年财政预算案宣布消费税将于2021年至2025年期间,从7%增至9%并不叫人感到意外。不过,作出这项宣布时的财政情况,却令政府在说服国人其必要性时,面对了更为复杂的任务。

第一,2017财政年的盈余约为96亿元,比原先估计的19亿元多出五倍以上,几乎足以资助一个大型的政府部门如卫生部。

尽管财政部长王瑞杰解释,这个大于预期的盈余属特殊情况,不太可能再次出现,但人们可能会问,政府有多确定2021年至2025年的开支需要,会大增至足以合理化消费税的相当高增幅。

第二,即使下任政府的开支需要大大上涨,国人可能会问在支付这些增加的开支时,是否还有其他方法。例如,目前的规定是最多只能动用50%的国家储备净投资回报(Net Investment Returns,简称NIR),这意味着每年的储备金仍有相当显著的增长。

王瑞杰在预算案声明中说,他不赞同动用100%的NIR,这是因为“储备金的本金会随着时间的推移而停止增加,随着经济增长,净投资回报贡献(Net Investment Returns Contributions,简称NIRC)在国内生产总值的占比也会下跌。”

的确,使用全部的NIR并非审慎的做法,但只用上50%也没有科学根据。为何不是60%?或甚至是70%呢?在这些水平上,政府仍旧能为储备金增加本金。

第三,也或许是最为关键的,预算案声明没有阐明足以说服大部分国人接受税率上升的社会政策愿景,或新的社会契约。

针对性以外

这么多年来,国人被告知我们的社会保障制度精简并具有高度针对性,优点是税务负担能保持在低水平,尤其是对中等收入者而言。

在过去的预算案辩论中,每当更全面的社会保障建议被提出来时,政府的回应总是:“我们要如何支付?”

以国际的标准来看,新加坡将消费税定在9%并不算高。许多欧洲国家的税率更是超过20%。

然而,我们的消费税也不能算低。举个例子,它就比人口老龄化的日本(8%)来得高,而日本的年长者所享有的社会保障可说是更好。这也与韩国和澳大利亚的税率(10%)相近。

因此,单以老年人口增加和新的基础设施需求作为消费税上涨的理由,也许并不足够和难以让人信服。

新加坡将得越来越多地以更为广泛,或甚至在一些重要的、惠及全民的社会保障制度,来作为增加税收的理据。

政府也须大幅度调整现有社会政策的逻辑和话语体系。这方面的政策强调为有需要人士提供针对性的援助,而个人责任和家庭支持是制度的核心。

新的社会契约不应仅仅是这些。既然每个人都作出了贡献,社会保障制度就应让所有人都受益。

中等收入国人更会觉得这关系到他们的利益,并认为他们是制度的目标受益者。

一个新的普遍主义

政府在公共住屋和教育上,采取了几乎普及全民的方针,并在资助和直接提供这些社会利益给包括中等收入者方面,发挥了关键作用。

这两方面的社会政策也如所料地大大改善了国人的生活,与针对性的援助计划相比,它们在更大的程度上缓解了贫富不均的现象。

但基于人口状况的不断变化,政府有必要进一步加强“普遍主义”(universalism)。

社会保障中的这种普遍主义能至少带来三大好处。

第一,当社会投资惠及全体国人时,它能促进社会融合,并加强“我们共同进退”的意识。他们因此会更愿意缴税。相反的,一个高度针对性的福利制度往往会令人觉得受辱,并可能为中等收入者所厌恶,他们会觉得自己在财政上资助了制度,但受益有限。随着时间的推移,这会侵蚀中等阶层对社会保障制度的支持,并滋生对政府的不信任。

第二,一个高度针对性的福利制度也许足以改善或缓解贫困问题,但较难缩小贫富差距。贫富的差距已逐渐扩大,这已非向穷人提供相对较小的财政转移所能解决。让更多人享受到福利,以建立一个更全面的社会保障制度,将会更有效地减轻贫富不均的情况。

第三,全民社会保障制度也许会更有成本效益。尽管政府在公共预算和提供全民普及计划方面会花费更多,但这些多出的成本相信会比在幼儿发展或长期护理保险等方面的私人开支小得多。这是因为政府拥有显著的规模经济效应和风险分担的能力,而这是依赖商业服务供应商提供私人融资的个体所没有的。

未来的新加坡,社会需求会更大,税收也会更高,政府在社会保障的组织和提供上,须采取更广泛和全面性的方式,同时还得更有效率。

作者是李光耀公共政策学院(高级管理)副院长,是《艰难抉择:挑战新加坡的共识》(Hard Choices: Challenging The Singapore Consensus)的合著者。原载2月21日《海峡时报》。黄金顺译。

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