任华:东南亚反恐合作任重道远

这是自今年1月25日,印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国和文莱等六国,在印尼峇厘岛达成一项称为“我们的眼睛”(Our Eyes)的情报合作协定后,东南亚地区取得反恐斗争的又一重要成果。虽然如此,东南亚现有反恐合作存在一些缺陷,制约了地区反恐效果。

在东南亚地区反恐合作中,各国中出现的不同的反恐态度,可能会影响到反恐的效果。这次在马来西亚被捕的部分恐怖分子,有来自于菲律宾阿布沙耶夫武装的成员,其来源可能有两个,一是他们原本就活跃在边境管理较为困难的沙巴州地区;二是可能是去年马拉维事件中漏网的恐怖分子。

但是,无论是哪种来源,都凸显恐怖分子在地区活动存在着一个或者多个地下的活动网络,需要各国联合起来共同打击,但各国对地区反恐的态度有可能影响地区反恐效果。

在之前的反恐合作中,新加坡最为积极,其原因主要有三点:第一,新加坡相对来说国力较为富裕,通过引领地区反恐合作可以增强其在该领域的话语权,继续彰显其“小国大外交”的理念与实践;第二,马六甲海峡地区自马六甲王国时期就存在诸多的海盗集团,到近代更发展为海上恐怖主义活动,并且两者在未来可能进一步相互交织;第三,新加坡对马六甲海峡依赖程度比临近的马印都要深。

比如2017年10月24日,在菲律宾结束的亚细安国防部长会议和第四届亚细安加八国防长会议上,新加坡在美国对东南亚地区的反恐工作积极提供援助和​在​东南亚各国之间协调立场。与新加坡相反的是,其他反恐当事国家对建立双边和多边反恐机制反应较为冷淡,或者干脆排斥双边或者多边反恐。

以印尼为例,峇厘岛爆炸案后,新加坡多次与印尼协商建立双边的反恐机制,并愿意提供资金和人员培训等方面的协助,但是印尼态度一直十分暧昧,甚至一度否认峇厘岛爆炸案的幕后主使是“伊斯兰祈祷团”,拒绝了新加坡的提议,然后在自身力量不足以解决事情的情况下,才求助于新马等国的协助。

随着2016年以来东南亚反恐局势的变化,东南亚各国对反恐合作的态度有所变化,开启了一些多边合作。2017年6月和9月,菲、印、马、文已经启动“三边”和“四方”联合海上和空中巡逻,以应对地区恐怖主义跨境联动的态势和极端分子的回流。这些多边的合作机制能否取得效果以及取得何种程度的效果,仍有待观察。

大国主导影响反恐效果

由于地区各国在反恐态度上的差异,在现有东南亚的反恐合作上,各国对大国援助的依赖程度较深,没有形成由本地区国家或者东盟(亚细安)主导的、有效的反恐机制。但各国又对大国的反恐援助与合作疑虑,因而更加重视低级政治的经济领域合作,而对高级政治领域内的合作存有疑虑。

近年来,美国在中东地区打击极端组织已经力不从心,其手段更加功利化,多通过无人机轰炸、支持反对派力量和民兵组织等方式实现其反恐目标。在叙利亚和伊拉克打击伊斯兰国组织的问题上,美国支持的反对派力量和库尔德武装,已经成为后伊斯兰国时代影响两国稳定和统一的重要因素,美国这种功利性的反恐策略埋下了这些国家政治上分裂的隐患。

而东南亚的极端组织多与各国的分离主义运动有较大关联,各国也担心与域外大国的反恐合作等外来因素,对本国民族分离运动产生不利影响,这也是现有反恐合作的症结之一。在与域外大国的反恐合作方式上,原有的反恐合作也多依赖单一的军事打击方式。

以美国和菲律宾的合作为例,美国为菲律宾提供了资金援助和人员培训,甚至在2017年的马拉维事件中出动海军陆战队,为菲律宾特种部队提供技术支持。但是这些方式治标不治本,因为东南亚的极端组织多具有民族分离主义的背景,且与当地存在的贫困、族群冲突、政治和经济社会上的边缘化等诸多社会问题相联系,反恐斗争不是通过几次的军事打击就能解决的,需要采用多种手段,多管齐下。

大国主导地区反恐合作的原因之一,在于东盟自身对反恐议题关注有限。2015年11月21日和22日的东盟峰会上,反恐才首次成为峰会主题。即便如此,在地区反恐局势日趋严峻的情况下,2016年和2017年的东盟峰会仍然没有充分认识到现阶段东南亚恐怖主义的严重程度,仅仅以宣言的形式表达了对反恐议题的关注,而对更深层次的合作也只是规定了方向,表达了意向,流于形式的印记较为明显。

不仅如此,东盟各国大多缺乏独立应对恐怖袭击的能力,既缺乏反恐所必要的人力,又缺乏反恐所需要的装备,这使各国在应对恐怖袭击事件中捉襟见肘。如2017年的马拉维事件中,菲律宾政府花了五个月时间,才依赖中国和俄罗斯等国的军事援助,平息了这场战事。

东盟各国内部对反恐议题的关注程度是不同的。在现阶段,东盟中的海岛国家受到恐怖主义威胁较大,而中南半岛诸国影响较小。这也是东盟内部在反恐议题上迟迟难以形成统一的声音的重要原因。

因此,各国和东盟对与域外大国经济合作十分热心,而对涉及安全领域的反恐合作往往停留在宣言或者协议层面,真正落到实处,并形成完善的机制的较少。而大国对于与本国切身利益不大的东南亚反恐领域,也缺乏积极推动的热情,故现阶段东南亚的反恐措施与真正意义上​的​反恐合作,无论在强度上还是在广度上都相差甚远。

马来西亚这次逮捕11名恐怖分子,表明在1月份签订的“我们的眼睛”的协议取得一些成效。与以前类似的协议相比,该协议对各参与国的反恐参与要求提高了许多,不仅要求各国的高级防务官员每两周会面一次,而且基于东南亚一些极端组织多源自于本土民族分离组织的现状,要求各国交换与分享关于这些带有武装叛乱性质的民族分离组织的情报。

在数据库建设方面,各国同意并共同开发共享暴力极端分子信息的数据库。这些措施对于识别和打击极端分子都十分有利,但远远不够。当前东南亚反恐局势发生了重大改变,极端组织在地区的串联已经完成,需要各国联合起来打击极端组织。但各国之间的安全合作尤其是反恐合作存在诸多的缺陷,在政治心理上也尚未完全拧成一股绳,这些都影响了反恐的效果。

在世界范围内的反恐合作上,以俄罗斯、美国和法国为核心的三大反恐联盟都取得了较好的反恐效果,说明在反恐合作中采用一个各方所认可的协调国领导的方式,效果较为显著。

在现阶段,在东南亚地区建立以东盟为主导的(也是各方能够接受的)长效的反恐机制,既能避免大国主导反恐合作的局面,又能凝聚地区共识,这才是上上之策。从这个角度来看,东南亚反恐合作仍然任重道远。

(作者是中国上海外国语大学中东研究所博士研究生)

早报订户新闻,更多精彩等着您!
zaobao paywall messagezaobao paywall message

LIKE我们的官方面簿网页以获取更多新信息

1