距今150年前，日本进行明治维新，开启了近代化的进程。在那之前，日本在德川政权的统治下度过了260余年的和平时期。进入19世纪以后，随着西方列强进入亚洲，日本国内出现了巨大的动荡。
1853年，美国海军准将马休·佩里率领“黑船”舰队来到日本，迫使幕府废弃“祖法”，打开国门，结束了锁国的历史。在此之后的一段时期里，日本国内物价高涨，政治、经济陷入混乱状态，基于习俗和传统秩序的统治制度已经走到了尽头，全面改革迫在眉睫。
最初，一些实力强大的地方领主希望通过参政和组建联合政权的方式，利用旧的政权框架应对局势变化，摸索发展道路。但是在改革中充当主力的年轻志士却不这样想。他们通过尊王倒幕，进行了更彻底的改革。
新体制需要具有适应新时代的正统性，倒幕派打出的旗帜是社会结构改革。1868年4月6日（新历），新政府发表了《五条御誓文》，其大致内容如下：
一、在全国各地成立议会，重要事情由议会决定。
二、万众一心，努力振兴政治、经济。
三、创建一个勿论身份，任何人都可以实现梦想的社会。
四、破除陋习，崇尚公道。
五、求知识于世界，振兴国家。
《誓文》向日本国民做出了承诺，即引进议会制度、废除身份制度、推崇自我实现、破除封闭、创建知识社会。这些承诺是创建一个全新的日本所必须要解决的课题。无论是新政府的官员，还是普通民众，大家都普遍认识到了这一点。
为此，新政府开始着手进行各项改革，而首当其冲的就是人材选拔制度。在德川政权时期，人们可以从事的职业取决于出身和出生顺序。在相当长的时期里，这种制度维持了社会秩序的稳定。当时的日本可以被称为“血统主义”社会。
新政府为了“创建一个任何人都可以实现梦想的社会”，积极推进改革，确保有能力的人担任重要职位，而无论其出身如何。当时的伊藤博文（后来成为第一任总理大臣）、山县有朋（后来被任命为陆军大将、总理大臣）等年轻官员都是出身寒门，但是由于年轻有为，因此被新政府录用，后来都做出了很大的成就。
除此之外，新政府还从全国各地招收优秀的学生，实施高等教育，最终在全国建立了从小学到大学的教育制度。1889年2月公布的《大日本帝国宪法》是亚洲第一部近代立宪制宪法。该宪法第19条规定，国民可以按照法律规定的资格成为官员和军人。此后，来自全国各地的青年才俊成为官僚，在日本近代化的进程中起到中流砥柱的作用。1945年日本战败后，这些人仍然健在，继续为推动日本经济的高速成长做出了巨大贡献。
但是在过去20年中，日本的官僚阶层一直面临危机。上世纪90年代泡沫经济崩溃之后，大藏省威信扫地，人们开始对于官僚制度进行批判。2009年，民主党提出了“脱官僚主义”的竞选口号，最终赢得了大选。民主党建立了以自身为中心的三党联合政权，采取“政治主导”的方针，即由政治家收集相关信息，决定国家大事。不幸的是，在这期间发生了东日本大地震。人们由此认识到政治家治国的局限性。
2012年，民主党下野，由安倍晋三任党首的自民党、公明党重新掌权。在过去五年中，安倍内阁以首相官邸为中心实施“官邸主导”的政治，其“执行力”倍受推崇。然而，去年秋天却发生了“忖度”门问题（被认为安倍对自己亲信开办的幼儿园开方便之门），人们开始怀疑政府部门过分顾及首相官邸的意见了。
从150年前的明治维新到现在，官僚阶层推动了日本近代化的发展。但是在当今世界，仅仅依靠官僚阶层已经不能实现进一步的发展。另一方面，实践表明，代表民意的政治家也无法引领日本走向辉煌。无论是政治主导，还是官僚主导，都不能解决日本的问题，只有构建一个“政官合作”的体制才是出路。
作者是庆应大学综合政策学部教授
