张锐:RCEP并非只剩“最后一里路”

日前在新加坡闭幕的第50届亚细安经济部长会议,在区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)谈判上取得令人欣慰的阶段性成果。据新加坡贸工部长陈振声说,RCEP成员国在海关程序与贸易便利化以及政府采购两个章节的谈判已经画上句号,此举为11月份在东亚峰会上可能完成的全部谈判做了比较厚实的铺垫。如此看来,RCEP不就只剩下“最后一里路”吗?

RCEP谈判始于2013年5月,掐指一算已历五载有余。按照既定方案,RCEP采取了两条同时推进的谈判路线,一条是成员国的首席谈判代表会议,另一条是部长级会议。

一般来说,首席谈判会议在一年中要举行多次,而部长级会议往往是作为亚细安经济部长会议的子会议同时举行的。资料显示,截至目前RCEP已经分别举行了22轮首席谈判会议和六次部长会议,成员国试图早日看到RCEP瓜熟蒂落的一致心愿清晰可见。

按最新设想,2019年成员国将共同正式签署RCEP协定,但从《RCEP谈判指导原则和目标》的规定动作来看,目前其所包括的18个章节内容,只完成了中小企业和经济技术合作、海关程序与贸易便利化、政府采购共四个章节的谈判,同时相对于服务贸易、投资、知识产权、竞争政策等核心内容而言,以上四个方面的谈判要简单得多,接下来谈判所及都可能成为较为棘手的难题。因此,包括11月的东亚峰会预定计划以及明年RCEP协议的签署最终是否成行,就不能不存在流产的风险。

实际上,在谈判过程中,RCEP自2015年以来也在不断地给出即将收官的明确信号,但每一次的预测都未能如愿。所幸的是除了个别成员国偶尔勇气与立场有所动摇外,其他所有成员国都在一如既往地坚持推进着谈判进程。

现在看来,无论是作为RCEP主体的亚细安10国,还是亚细安以外的中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰和印度等六国,都存在着影响谈判的掣肘因素,而且当参与各方将自己的利益诉求明确摆上谈判桌上时,彼此之间能够寻求共识与认可的难度超过了人们先前的预期与设想。

历史经验证明,任何形式的自由贸易协定(FTA)谈判都是国与国之间在经过反复利益博弈基础上,而最后归于一致和达到趋同的过程。就RCEP而言,本身就属于多边贸易体制的谈判,相比于双边贸易谈判而言,技术程序上要复杂许多,牵涉的实际内容也要庞杂得多。

更为重要的是,在RCEP成员中,既有以日本为代表的经济发达国家,也有以中国为代表的新兴市场经济体,还有以老挝为代表的新兴经济体欠发达国家。经济与社会发展水平的巨大差异与悬殊,直接造成了各国利益表达的迥然之别,也最终必然约束彼此拓展合作的深度和广度。如此背景之下,RCEP谈判自然会一波三折。

不得不承认的一个事实是,每一个参与谈判的成员国,都希望自己能够在RCEP的阶段性与最终性协议中实现本国利益的最大化,与此相对应,各国就不能不非常关注涉及自己的敏感商业话题。

比如,印度目前的平均关税在RCEP各国中最高,因此对本国产业所形成冲击的贸易自由化与零关税,印度有自己的小算盘;同样,韩国和日本也会要求对农业和粮食生产者提供特殊待遇,中国服务业开放程度相对较低,可能会提出渐次开放的条件和具体范围;不仅如此,RCEP成员国在不少领域也存在着十分鲜明的分歧,如日本和澳大利亚要求实现数据的跨境自由流动,而中国主张应当由国家对数据实时统一管理,日本希望严厉打击知识产权领域盗版问题,而印度则要求给出一定的宽松规则。围绕着这些核心问题的纠结推拉,RCEP的谈判进程就不能不被动放缓。

照目前看来,在所有参与谈判的成员国中,印度可能是影响RCEP谈判速度与实际进度的最难搞因素。数据显示,RCEP在印度出口和进口篮子中的占比分别只有23%和38%,其中出口仅相比于10年前提高了3个百分点,而进口反而减少了近10个百分点,显然,RCEP作为印度出口目的地所形成吸引力正趋下降;不仅如此,印度与亚细安签署的自贸协定所展示的开放程度并不高,双方免税产品占全部贸易商品的比率更是只有78.8%,若落实RCEP所规定的95%产品免税标准,熨平中间近20点的差距对印度来说实在是太难了。

另外,RCEP成员国中除了新加坡和日本的外来投资在印度占比较大外,其他国家的投资都可以说到了忽略不计的程度。正是如此,参与RCEP谈判的印度,其实并不关心投资与贸易的自由化问题,而是强烈主张提升服务贸易自由化,尤其是商业服务及专业服务类的贸易自由化,以为本国IT人才输出打开广阔通道。

不过,只要印度的这些利益诉求摆上桌面,不仅会遭到重视保护国内就业市场的亚细安国家一致反对,更免不了招徕强调高水平自由化原则的澳大利亚和新西兰的双双白眼。

然而,既然琴瑟起,不会笙萧默。在面临着诸多掣肘因素的同时,RCEP也获得了可以提速与超车的足量润滑剂。一方面,跨太平洋伙伴关系协定(TPP)已经几乎解体,原来参与其中的澳大利亚、文莱、日本、马来西亚、新西兰、新加坡、越南等国,放弃了在TPP与RCEP之间的摇摆态度,转而聚精会神地推动后者的谈判。

虽然日本、澳大利亚等国也在谋求没有美国参与的新版TPP,但即便是最终形成,携带着非美因素的TPP,也不会对RCEP构成过大的力量分解与直接冲击,而且两者之间走向重合的空间更大。

另一方面,特朗普已经高举起对进口钢铝产品分别征收25%和10%关税的贸易重锤,日本、韩国与印度都将成为击打对象,同时特朗普也正在继续推动征收25%的汽车关税,更让日本等国寝食难安。倒逼之下,日本、印度对推进RCEP谈判进程的积极性势必自发性增强。据悉,日本已同意RCEP在贸易自由化方面保留更大的灵活性,而且还倾向于给发展中国家在协定生效后留出一定的缓冲期,这样的积极性转变等于就是在为RCEP快速前行加油赋力。

制度和机制的创建与更新,不断地为RCEP最终开启成功之门积蓄着愈来愈丰沛的能量。一方面,亚细安共同体(AEC)正在扎实推进,10国在金融、法律、工程、旅游及电信等服务业方面的实质性障碍已经基本清除,AEC先于RCEP建成的可能性很大,亚细安作为RCEP最大经济体板块的聚合能量必将发射到RCEP身上。

另一方面,除了亚细安10国与六个国家分别签署了五份自贸协定(澳大利亚和新西兰共同与亚细安签署的一份自贸协定)所形成的五个“10+1”FTA外,中国-新加坡、中国-韩国、日本-菲律宾、印度-泰国、印度-缅甸等两国之间也签署了不少自贸协定,这些“小FTA”无疑免去了RCEP推进过程中的双边磋商周期,从而为RCEP创造了宽泛的基础性条件。

更值得注意的是,中日韩三国FTA已经进行了13轮谈判,同时三国首脑峰会在两年半后得以重启,只要中日韩三个最主要的东亚国家市场一体化脚步得到提速,RCEP势必会被带入快行之道。

作者是中国市场学会理事,广东外语外贸大学经济学教授,研究生导师

在面临着诸多掣肘因素的同时,RCEP也获得了可以提速与超车的足量润滑剂。一方面,跨太平洋伙伴关系协定(TPP)已经几乎解体,原来参与其中的澳大利亚、文莱、日本、马来西亚、新西兰、新加坡、越南等国,放弃了在TPP与RCEP之间的摇摆态度,转而聚精会神地推动后者的谈判。

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