黄靖:仲裁案给区域和平带来的挑战和机遇

常设仲裁法院(Permanent Court of Arbitration, PCA)依据菲律宾单方面提诉作出的仲裁,几乎全面否定了中国在南中国海的主权诉求。如此一面倒的裁决,给南中国海以至整个亚太地区的和平与安全带来了巨大的挑战,但也提供了不可多得的机遇。如何应对挑战、抓住机遇、克服PCA仲裁对区域和平与安全的冲击、防止紧张局势升级,是当今国际社会、尤其是中国必须应对的课题。

仲裁带来的挑战

首先,美国以南中国海争议作为推动其再平衡战略的“抓手”,借此获取制衡中国的战略主动权和战略资源。而中国为了自己的权益和发展,也针锋相对,寸土不让。其结果是南中国海成为中美博弈的着力点,南中国海争议中的各声索国以至整个东盟(亚细安)都不同程度地卷入中美角力的起伏之中,而菲律宾前总统阿基诺三世更是将自己绑在美国的战车上,以求一逞。

在中美南中国海角力的大格局下,PCA一面倒的裁决已被高度政治化,一方面“羞辱”进而激怒了中国。在举国上下同仇敌忾、民族情绪高涨的形势下,中国政府别无选择,只能保持强硬。另一方面因奥巴马总统在空前混乱的总统大选中严重“跛脚”,加之美国国内日益尖锐的种族冲突,美国政府在南中国海问题上政策空间也十分有限。在此局面下,PCA一面倒的裁决,给已经紧绷的时局扔下了一颗可以随时引爆的炸弹,对区域和平与稳定的危害是显而易见的。

第二,这个高度政治化的仲裁本身,是值得商榷的。众所周知,菲律宾将南中国海争议诉诸国际仲裁庭的根本原因,是南中国海的主权领土争议。无论是九段线、岛礁属性的确认,还是各声索国在南中国海各种行动引发的纠纷,无一不源于主权与领土的争议。而领土争议并不在PCA管辖权之内。正因如此,裁决文中用了相当大的篇幅来解释PCA对这场菲律宾单方提诉的南中国海争议有管辖权。一个法庭在裁决书中用如此大的篇幅来辩解自己的裁决权,说明裁决者十分清楚此仲裁的真正意义。

第三,更让人惊诧的是,PCA为了强化其南中国海“有礁无岛”裁决,竟然将并没有包括在菲律宾诉案中的太平岛也拉入其裁决之中,认定其是“礁”不是岛。其主要理由是太平岛长期以来的生活资源要靠外部供应。太平岛有天然植被和充足的淡水资源,满足了人类生存的必要条件。作为一个岛屿,需要外部的支援是非常自然的,如果以长期需要外部支援作为否决其为“岛”的理由,那么试问,世界上有几个类似的岛屿能够完全自给自足呢?依此裁决,成千上万个岛屿的属性将被重新认定,尤其是位于东海、南中国海的诸多岛屿。这样的裁决标准如果普及,造成的混乱是难以预料的。

第四, 裁决在逻辑上是矛盾的。PCA否认U型线(即九段线)的理由是历史证据不能作为证明U型线的法理基础,而在确定包括太平岛在内的南中国海岛礁属性以及各国在南中国海的行为时,却大量引用历史活动来作为判定的标准和依据。如此自相矛盾的实用主义,有损法律的尊严与公正。

对区域和平稳定的冲击

PCA裁决最大的负面影响,是其对区域和平与稳定造成的冲击与伤害。

南中国海U型线是历史的产物,是亚太战后国际秩序的重要组成部分。日本投降后,明确宣布放弃对南中国海的一切权利,将南中国海交还给原来的主人。当时,该地区仅有的两个主权国家,是美国在二战时期的主要盟友中国和被美国从日本侵略者中解放出来的菲律宾。中国恢复了对南中国海的主权 。事实上,正是当时的美国提供的军舰,运载着中国士兵完成了1946年对南中国海的第一次全面勘探。这次勘探除了对南中国海所有岛礁予以命名之外,还划出了U型线。从这个意义上说,U型线是中美战后合作的结果。它和日本的和平宪法一样,是亚太地区战后秩序的重要组成部分。裁决U型线“非法”,裁决南中国海“有礁无岛”,不但罔顾历史事实,破坏了战后国际秩序,更为今后南中国海的和平与稳定埋下了一颗定时炸弹。

毕竟,南中国海争议不仅牵涉到中国与菲律宾,更涉及马来西亚、文莱、越南、台湾等多个国家和地区。PCA仲裁最大的负面影响,就是它企图勾销各声索国通过和平谈判解决争议的谈判基础和秩序。一个失序的、没有基础的谈判必然是失败的谈判。从这个意义上说,此裁决对今后南中国海的和平稳定危害极大。

第二,由于美国再平衡战略以南中国海为“抓手”,使得南中国海争议涉及两个层面的博弈:一个是正在迅速崛起的中国与南中国海各声索国之间的争议。毋庸置疑,在这一层面的博弈中,国家力量对比极不平衡,中国一枝独秀。

另一个是中美之间以南中国海为着力点的战略博弈。历史上,美国长期对南中国海纠纷持“事不关己、高高挂起”的态度。资料表明,在1961年至1975年的越南战争期间,美国从台湾、菲律宾等军事基地起飞的战机飞越南中国海时候,都报备当时在台湾的中华民国当局——这说明美国承认中国对南中国海的主权。美国前总统尼克松于1971年访华和1979年中美建交后,中国先后和当时的南越政权和统一后的越南发生了两次小规模战争(1974年的西沙海战和1988年的赤瓜礁海战),当时的美国处于遏制前苏联的战略考虑,实际上是支持中国的。美国在2010年“重返亚太”后高调介入南中国海事务,目的是为了在“亚太再平衡”中争取战略主动权,为其“再平衡”提供战略支撑点,同时获取与中国角力的战略资源。而在中美博弈的层面上,国家力量对比的天平是倾向美国的。

南中国海之争在两个博弈层面上力量对比的逆向倾斜交叉,造成了南中国海问题的复杂性和危险性。而PCA一面倒裁决,在两个博弈层面上都加剧了对立和紧张的局势,稍有不慎就会引发冲突,导致灾难性后果。

第三, 南中国海纠纷导致紧张局势的一个重要原因,就是中国自上世纪90年代以来的迅速发展,使其发展和经营南中国海的能力迅速提高。中国在南中国海的实际存在日益壮大,2014年至2015年不到两年的时间内,中国就在其南沙岛礁上扩建了约13平方公里的面积,建成了三个大型机场,其工程速度、规模和质量都令人瞠目结舌。这从客观上引发了南中国海各声索国对中国的担忧甚至恐惧。

但另一个不可否认的历史事实是,在过去三十年里,中国的迅速崛起并没有引发任何冲突和战争。这除了中国是以“融入”现行国际秩序的方式谋求发展之外,还在于中国自改革开放以来长期秉持的和平发展方针——毕竟,没有任何一个国家比中国更需要和平稳定的外部环境。从这个意义上说,和平稳定的外部环境也是中国的核心利益之一。但是,这次PCA一面倒的南中国海裁决以及由此引发的国际舆论,使中国在国际社会上承受非常负面的形象,极大地“羞辱”了中国,这也是不争之事实。其结果一方面激发了中国国内的民族主义情绪,坚定了中国捍卫领土主权和国家利益的决心;另一方面则是给了与中国有争议的声索国一个虚假的幻象。

以中国今天的国际地位,尤其是中国国内井喷般的民族主义情绪,更加上中国自1840年鸦片战争以来饱受欺凌与侵略的痛苦记忆,很难想象任何中国领导人会因PAC的仲裁而在南中国海争议中让步。一个三十余年来没有因为自己的迅速崛起而诉诸武力解决争端的世界级大国,在国际社会中被如此地“羞辱”,后果是极其危险的。试问,如果中国决定采取强硬反击,无论是加大中国在南中国海的军事存在,或者是重新启动新一轮的岛礁建设,甚至是宣布南中国海航空识别区,包括美国在内的外部世界是否有意愿、有能力去阻止中国的行动?是否有意愿、有能力跟中国在南中国海“对决”?不管结果如何,一旦中国在南中国海采取强硬措施反击,对整个地区的和平稳定、对包括中国在内的所有当事国来说,都是一个没有赢家的局面。毕竟,包括美国、中国、日本,也包括菲律宾在内的所有亚太各国,其根本利益,还是地区的和平与稳定。而PCA一面倒的裁决书对和平与稳定的危害就在于:在一个已经布满燃油的地区,扔下了一个引爆弹。

仲裁带来的和平机遇

值得庆幸的是,中国并没有“匹夫受辱,拔剑而起”的行为。 除了发表声明、白皮书,重新阐述其早已公诸于众的立场和政策之外,中国政府没有迎合国内井喷般的民族主义情绪而采取任何行动。这是十分理智的。但是,一个巴掌拍不响。中国的克制和理智应该也必须得到外部世界的回应,才能够阻止一触即发的紧张局势的升级。

菲律宾外交部、美国国务院、新加坡等国发表的声明,也是低调、克制、理性的。尽管他们都不同程度上对PCA的裁决采取了欢迎的积极态度,但同时强调要通过和平谈判管控危机、解决问题——这其实也是中国长期坚持的立场:只有和平谈判,才是解决问题的正途。而PCA的裁决并不能解决任何具体问题和争议。

中国应对PCA裁决之策,简要说来,就是以软对软,以硬克硬。如果外部世界,尤其是当事国菲律宾采取克制理性的态度,积极同中国进行谈判,管控危机,中国应会以同样态度回应,最终解决问题。同时,如果以美国为首的西方世界,也采取低调理性的措施,敦促中国、菲律宾以及其他声索国通过和平谈判来解决问题,而不是蛮横地要求中国执行PCA的仲裁,那中国也一定会坚持和平发展道路,认真地同相关涉事各方探讨和平解决问题的途径。否则,中国的回应一定是十分强烈有力的。毕竟,这关系到的不仅仅是中国领土完整和主权统一的核心利益,更牵涉到整个地区的和平与稳定。

中国可以说是区域内唯一一个可以靠自己的实力维护地区和平与稳定的国家。这个实力在中国尚且十分脆弱的1950年代和1960年代,就通过朝鲜战争和越南战争表现出来了。21世纪的今天,这个实力倍加强大。这就是为什么即便是高调重返亚太,强力推动再平衡战略的美国,也始终没有放弃与中国对话、交流、合作的努力。这一点,在奥巴马总统和习近平主席的双边会谈、甚至是在剑拔弩张的香格里拉对话上都表现得十分清楚。表现十分鹰派的美国防长阿仕顿·卡特,在刚刚结束的香格里拉会议上,强调“再平衡”战略的成功与否,就在于是否能维持地区的和平与稳定。而要达到这一目的,中国的积极参与是必不可少的。卡特防长还强调“再平衡”是一个包容的,而不是一个排他的战略。而其中的重中之重,就是中美关系的稳定与发展。这也是为什么美国在PCA裁决以后做出克制反应,并撤走了曾经在南中国海游弋的两艘航空母舰:斯坦尼克号回到了夏威夷,加入了有中国参加的环太平洋军演。而里根号也回到其驻地东海附近执行任务。

另一方面,中国在西沙举行的大规模军事演习也明确强调是在计划中的例行军事演习,而非针对南中国海争议。两个大国如此低调与理性,正是希望所在。从这个意义上说,PCA南中国海仲裁对地区的和平稳定带来的冲击和(潜在的)危害,是可以管控的,也是可以克服的。而管控和克服的根本出发点就是不要实施常设仲裁法院的南中国海裁决。当然,要实施也不可能。

毕竟,PCA历史上的16次裁决,执行记录为零,希望这个零的记录不要被打破。唯有如此,才能将此次PCA的一面倒裁决带来的挑战,转换为一次争取和平的机遇,促使南中国海各相关国家坐下来,通过和平谈判——而不是什么“法律”裁决——来管控并最终和平解决南中国海争议。

作者是李光耀公共政策学院教授

亚洲与全球化研究所所长

常设仲裁法院南中国海仲裁对地区的和平稳定带来的冲击和(潜在的)危害,是可以管控的,也是可以克服的。而管控和克服的根本出发点就是不要实施常设仲裁法院的南中国海裁决。当然,要实施也不可能。

LIKE我们的官方面簿网页以获取更多新信息

1