于泽远:中国十四五规划如何出台?

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备受瞩目的中共十九届五中全会将于本月26日至29日在北京召开。这次全会的议程主要是研究关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划(十四五规划,2021年至2025年)和2035年远景目标的建议。

自1953年起,中国开始仿照苏联制定五年经济发展计划。除1963年至1965年因经济调整放弃执行五年计划外,中国基本都是每隔五年制定一个五年计划。改革开放前,五年计划主要策划工业和农业发展目标,由国务院部门负责制定。

改革开放后,中国从单一的计划经济体制向不同所有制经济体制转变,社会趋向多元,五年计划开始涵盖经济、社会、文化等各个方面,仍由国务院部门负责拟定,但须中共中央全会审议,再交全国人大会议通过。

从1995年中共十四届五中全会开始,五年计划一直由中共历届代表大会的第五次中央全会审议。2005年,中共十六届五中全会将五年计划改称五年规划。计划与规划的一字之差,在一定程度上反映了中国从计划经济思维向市场经济思维的转变。

中国五年规划的制定是一个庞大的系统工程,一般提前两年就开始着手准备。制定下一个五年规划时,官方要对上个规划进行中期评估。在征求各方意见的基础上,由国家发改委起草对上个规划的中期评估报告,对发现的突出问题,提出改进和解决办法,同时对下一个五年规划开展前期研究。

十四五规划的前期研究包括基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证等工作。在对十三五规划中期评估的基础上,国家发改委提出十四五规划规划的重大问题,向社会招标进行研究,加上发改委系统内部研究,选题多达数百个,参与专家数千人、研究人员达上万人,形成几百万字的研究报告。这显然是一种“自下而上”驱动的政策制定模型。

国家发改委在吸收各方研究成果的基础上起草十四五规划的基本思路。在形成基本思路初稿后,发改委还要征求各部门、各地区和专家意见,根据各方意见,对基本思路进行修改,形成基本思路意见稿。

意见稿提交中共政治局常委会讨论。政治局常委会达成共识后,再通报各方听取意见,同时成立由国务院研究室、国家发改委等部门参与的建议起草小组,形成中共中央关于第十四个五年规划的建议草案,交由中共十九届五中全会审议。

按照惯例,国务院总理李克强将代表中共政治局向十九届五中全会作《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划建议的说明》,全会将审议和通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划的建议》,并正式对外公布。

建议公布后,国家发改委将在此基础上制定十四五规划纲要草案。纲要草案将继续征求全国人大、全国政协、各地区、各部门以及港澳人士的意见。最后纲要草案将提交国务院、中共政治局常委会和政治局会议审定,形成十四五规划纲要草案的正式版本,由国务院提交明年3月全国人民代表大会审议。

在明年全国人大会议之前,全国人大常委会将组织人大代表提前审议十四五纲要草案。全国人大会议开幕后,李克强将在向大会提交的《政府工作报告》中对纲要草案进行说明,全国人民代表和全国政协委员进行分组讨论,提出修改意见,最后由全国人大会议审议并批准十四五规划纲要。至此,十四五规划才算正式出台。

9月28日举行的中共政治局会议强调,十四五时期经济社会发展,必须坚持中共全面领导,增进民生福祉;必须构建新发展格局,切实转变发展方式,推动质量变革、效率变革、动力变革;必须坚持深化改革开放,强化有利于提高资源配置效率、有利于调动全社会积极性的改革开放重大举措;必须坚持系统观念,注重防范化解重大风险挑战。

这几条就是中国十四五规划的指导纲领。

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