UBI不是万灵丹社会转型安全网如何编织？

星期话题 何惜薇 hosb@sph.com.sg 插图∕何宏章 今年6月5日，瑞士公民透过全民公投以压倒性的票数否决了一个极具争议性的社会福利计划——“无条件基本收入”（Unconditional Basic Income，简称UBI）。 这个大胆设想的具体数额未定，但根据瑞士UBI倡议组织原本的建议，每个瑞士成年人每月可得2500瑞郎（约3400新元），每个儿童每月也可获得625瑞郎。 尽管瑞士最终不会推行UBI，这个概念对新加坡人来说或许也过于极端，但它所引发的讨论，值得进一步反思。 科技日新月异，在可预见的未来，新兴科技促成的颠覆性变革将席卷全球社会， UBI背后的理念源自于传统就业形态受到冲击的情况下，各国或有必要重构自身的社会福利制度。 以新加坡为例，这也许是重新思考的契机，调整依赖就业作为先决条件的社会福利支出。 以互联网、机器人、人工智能和三维打印等新科技主导的新经济时代已经降临，它将大规模颠覆商业模式和就业市场，预计会导致数以百万计的工人面临失业。这意味着不仅全职且有完整企业福利配套的工作日渐减少，也会有更多人从事短期合约性质的工作。 西方媒体将之形容为“零工经济”（Gig Economy）的崛起（“Gig”是英文俚语，一般语境指的是特定的工作或演出的机会）。表面上，这种工时灵活的工作形态，更加符合重视生活和休闲的现代工人，但它却隐藏深层的不确定性。无论是从个人财务或就业保障的层面来看，这类没有医药福利、有薪假期或退休规划的工作，会致使工人长期处于一种弱势的位置，少了传统就业方式的稳定性，他们可能面对长期失业或老来贫病交迫的困境。 “无条件基本收入”（UBI）的理论基础，正是在上述大环境的变化下，衍生的另类社会福利制度思考。 芬兰明年试行UBI 以北欧国家芬兰为例，越来越多芬兰人以部分时间工作，打零工或从事自由业，他们既不能获得与工作挂钩的津贴，又不能享有失业津贴，需要不同形式的援助。它打算在明年试行UBI，以探讨＂能否强化工作动力、减少繁文缛节以及简化复杂的福利制度，确保公共财政的可持续性”。 它有意无条件提供约一万个芬兰公民每月550欧元（约822新元）的基本收入，希望更多资格或技能低的芬兰人在获得补助后，愿意从事工资较低的工作。这个款额比当地2700欧元的平均月入少了许多，为的是避免民众丧失工作动力。 新加坡社会安全网与工作紧密挂钩 劳资政三方上个月推出新雇佣指导原则，厘清合约员工的休假福利，这项调整再次让合约员工的权益受到关注，也凸显新经济时代提供社会福利的挑战。 新加坡的社会安全网与工作紧密挂钩。大多数人依赖工作时所累积的公积金储蓄应付退休生活、住屋、医疗和教育等需求，低收入者要享有政府津贴，前提往往是必须工作一段时间。 在今年财政预算案公布之后，由新加坡经济学会主办的一场研讨会上，与会的主讲者先后指出，未来几年的经济重组和科技发展将导致更多中等收入工人失业，新加坡有必要加强失业保障制度。除了为失业者提供基本保障，某种形式的“失业保险”也可能鼓励更多人承担风险推动创新，或成为企业家。 事实上，每当经济走下坡、失业率上升等情况出现时，朝野议员都会要求政府考虑拨款设立裁员或失业保险，协助失业者在重返职场前，应付日常所需。这类替代政策也普遍出现于各反对党的竞选政纲中。 特斯拉博士：改进制度仍应设定“受惠”条件 新跃大学经济系高级讲师特斯拉博士（Walter Theseira）相信，各行业受颠覆性科技和创新影响，加上新加坡经济增长逐步放缓，更多工作将流失，“最终将形成推行某种形式失业福利的压力”。他说：“全民就业使我们以为不需要失业福利，但多数发达国家的失业率一般都相对更高。如果新加坡的失业率持续攀高，现有的社会福利将不胜负荷。 特斯拉支持改进现有制度，但他觉得仍应为受惠者设定条件，贯彻大部分本地津贴都附带条件的做法，例如要求受惠者证明正在积极求职等。 林瑞生：确保劳动市场活跃是上策 人力部长林瑞生也认为，与其设立失业保险制度，确保劳动市场活跃才是上策，这包括不断创造就业机会、加强就业信息、确保员工获得公平待遇，同时提供工资和培训津贴等就业援助。 他在较早时接受《联合早报》专访时指出，多个北欧国家因福利制度难以维持面临困境，并发现周全的社会安全网令求职者更消极，一些年轻人还未投入劳动队伍就已意兴阑珊。这些国家已在探讨如何逐步撤销失业保险等制度，改为积极求职者提供更多援助，包括为雇主提供工资津贴，而“新加坡多年来已在这么做”。 新加坡政府多年来贯彻的理念是，工作是最重要社会安全网，社会政策的设计也围绕提供针对性的援助。 云天德：UBI缺乏就业推动力 新加坡管理大学经济学院教授云天德认为，“在市场经济中，就业是确保经济生机勃勃，人民生活水平高的关键”。他说，我国推出的就业入息补助计划（Workfare Income Supplement，简称WIS）提高员工净收入，增强了就业动力，刺激就业市场和业务发展，也扩大了税基，更好地支撑社会安全网。 云天德说：“UBI缺乏类似就业推动力，反而推高非工资收入，鼓励娱乐消费。更关键的问题是：要如何永久资助UBI？” 陈奕光：UBI难以缩小贫富差距 新跃大学应用研究中心副主任陈奕光则说，UBI的“乌托邦式”想法非常吸引人，但一旦实行后发现效果不如预期，恐怕不容易针对计划做出调整。他说：“支持UBI者希望借此消除贫穷并缩小贫富差距，这样的目标不容易落实。相比之下，新加坡不把就业奖励和渐进式薪金模式定位为应付巨大挑战的万灵丹，这更切合实际。” 工业时代催生了现代的社会福利制度，面对这个后工业时代，如何因时制宜、因地制宜推出合适的社会援助，无疑是个不小的考验。经济和社会的转型持续推进，不断检讨现有的制度，参考国外的经验，显然新加坡必须保持开放的态度，摸索自身的前进路径。从UBI得到的启示，可以烛照未来的思考。 新加坡社会安全网要项 新加坡政府的执政理念向来推崇自力更生的特质，同时力求维持一种强韧的工作伦理。在这种治理思维下，借助具针对性（targeted）的社会政策应对社会不平等的问题，往往被视为最具成本效益的方案，能够“锁定资源给最需要帮助的人”。 然而，主张不设条件的社会政策的观点认为，这类政策并非完全不可取。尽管需要花费巨额的国家财政资源，但它无须承担筛选申请者的行政成本。 此外，它也不会造成一种患得患失的国民心态，申请援助的人无须背负证明自身弱势程度的心理负担，无法得到援助的人也不必承担“不够弱势”的负面标签。 一种支持推行无条件社会政策的观点认为，具针对性的社会政策成本较低，正因为它确立的福利分配分界点过于严苛，而一些受惠者也碍于个人自尊而不愿接受援助，以致削弱了这类社会政策的有效性。 就业援助（与工作挂钩） ■公积金 除了个人须缴交的部分，雇主每月也根据员工薪资缴交一定比率 ■就业入息补助计划（Workfare Income Supplement Scheme，简称WIS） 以年龄较大、收入较低者为援助对象，鼓励他们留在工作岗位，并帮助他们累积公积金储蓄；政府通过现金和公积金的形式发放补助 ■就业培训计划（Workfare Training Support Scheme，简称WTS） 鼓励低薪员工透过培训提升技能，也推动雇主让员工参加培训；报读新技能资格（WSQ）课程或工艺学院与理工学院文凭课程时，可获得高达95％的津贴 ■“应变与提升”就业援助配套（Adapt and Grow Initiative） 每年投入额外3500万元资金，提供工资补贴和技能提升援助，帮助中途转业和被裁退的员工另觅新职 其他援助（具针对性） ■社保援助计划（CHAS） 让中低收入家庭在社区看病时获得财务援助，让平均家庭成员月入不超过1800元者申请 ■建国一代配套 （Pioneer Generation Package） 在1949年12月31日或之前出生，并在1986年12月31日或之前成为公民，可获更多医疗津贴 ■社区关怀（ComCare）计划 因工作、健康、家庭问题而陷入经济困境的家庭，可获得现金、水电费、房租、杂费、托儿费等短期经济援助 ■乐龄补贴计划（Silver Support） 为年满65岁的低收入新加坡人提供额外补贴，应付生活费上涨 外国社会安全网模式 模式一：无条件基本收入 ■特点①政府定时分发一笔现金，作为民众生活费，不设条件 ②新兴的社会政策取向；芬兰打算明年推出试验计划，巴西、加拿大、荷兰、美国和印度等国也在考虑实施某种形式的“基本收入” ■出发点①自动化和全球化加速工作的流失，以就业为前提的社会福利制无以为继，必须重构社会安全网 ②贫富差距扩大，有必要重新分配自动化和全球化的果实 ■优点①确保基本生活水平 ②透明、行政成本低，不必追踪和监控受益者条件 ③让受益者自行决定如何使用补助金，在满足基本需求后，做出更明智决定，包括增加亲子时间、发挥冒险和企业精神 ■缺点①耗费巨大财政资源，税收也要相应提高 ②造成理所当然心态，导致民众丧失工作动力 ③影响社会公平，富翁也能获得这个社会福利 模式二：失业保险 ■特点①政府或授权机构给予失业者满足基本消费需要的社会福利 ②发达国家传统上都推行这类计划 ■出发点：被裁者找到新工作前，政府提供过渡期支持 ■优点①使失业的低收入家庭不至于陷入困境 ②让工人不必急于就业，耐心寻找待遇更好或更适合自身技能水平的工作 ■缺点①行政成本高，包括须紧密监察，确保失业者不刻意延长重新投入新工作的时间 ②可能影响员工找工作的动力，一定程度提高全国失业率