将民选总统制嵌入宪法 将增加政府修改制度难度

民选总统制自25年前确立以来,仍处于不断改变的过程,因此有关民选总统制的宪法条文应保有修改的灵活性。政府将修改把民选总统制嵌入宪法,使制度变得难以改变的宪法条文,但修改后仍暂不生效。

政府1991年修宪确立民选总统制度时,将民选总统制嵌入(entrench)宪法的第5(2A)和5A条文并未随之生效,嵌入条文“沉睡多年”的状态也多次引起关注。宪法委员会在建议报告中指出,“无限期延缓(嵌入机制)的做法不见得恰当”,建议政府着手处理。

宪法条文按其性质大致上可分为两个类型:一为一般宪法条文,国会在取得三分之二议员支持的情况下,便可修宪;第二类则是嵌入宪法的条文,修改难度极高,只能在举行全国公投、并取得三分之二选民支持的情况下修改。目前在宪法中,只有放弃新加坡主权和让出武装部队与警察部队控制权属于第二类型。

民选总统制多年来未被嵌入宪法意味着,政府可按一般修宪程序修改制度,无需展开公投。政府在白皮书中解释不使嵌入条文生效的原因时指出:“由于民选总统制性质独特,政府在累积推行该制度的经验时,会对制度进行改善和调整。”

白皮书强调,政府须在巩固宪法上取得平衡,既确保宪法作为至高无上的根本法不可被轻易修改,也须避免宪法“僵化”、无法与时俱进的情况发生。

“要在多数课题上取得三分之二公投选民支持将是困难的。这意味着要推动任何相关宪法修正是几乎不可能的事,这与美国的情况相似。更何况,公投中寻求推翻总统否决权的课题料将是复杂的,难以用二元的赞成或反对票解决。近来国际上其他国家举行公投的经验显示,以谨慎、深思熟虑的态度对待公投是最好的做法。”

民选总统制自设立以来,多个条文相继置于可被嵌入宪法的框架下,这包括确立制度本身的条文、总统核心监护权,以及其他实际上与民选总统制无关的条文。

政府修改嵌入条文时,将把与民选总统制无关的条文挪出嵌入框架,改为一般宪法条文,并把民选总统制和总统核心监护权划分为两个保障级别。在条文生效的情况下,民选总统制将被赋予最高级别的保障,若总统和总统顾问理事会都不同意政府修改制度,政府须在公投中取得多数支持才能修改民选总统制。

总统核心监护权则被赋予第二级别的保障,修改难度介于上述情况和一般修宪程序之间。总统顾问理事会的意见也会在修正后的条文中,被赋予“恰当的分量”。

至于何时让嵌入条文生效,政府维持原来的立场,认为应让制度继续操作一段时间,再决定是否嵌入宪法。

“目前有充分理由修改嵌入条文的事实就显示,当年不(将民选总统制)嵌入宪法是明智的决定。同样的,我们应在接下来将做出的调整生效一段时间后,才考虑何时让修正后嵌入条文生效的问题。”

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