国际特稿:总统和国务卿的战争

瞭望台

长久以来,美国外交决策有府(白宫)院(国务院)之争。蒂勒森遭特朗普以羞辱式推特革除职务,说明了在美国外交事务中,以总统为中心的原则不可动摇。蒂勒森的问题主要是和总统不合拍,加上他自己也要负一定的责任。有评论称他是“隐士型”国务卿,特朗普行事冲动,他做出决定就希望马上执行,国务卿慢半拍又阳奉阴违,总统不耐烦。今后少了蒂勒森的缓冲,特朗普在外交上犯错和闹笑话的风险看来更高了。

他们因陌生而结缘,因了解而分手。美国总统特朗普和国务卿蒂勒森这对同床异梦的欢喜冤家,终于在特朗普以羞辱式推特革除蒂勒森职务后,结束14个月来的水火不相容。

特朗普延揽蒂勒森入阁之前,两人其实只有一面之缘,但在小布什政府国务卿赖斯和防长盖茨大力撮合下,结下“雾水姻缘”。赖斯和盖茨不当官后,都为埃克森美孚提供咨询,和蒂勒森同为共和党建制派,同样服务于美国政坛造王者洛克菲勒家族。

作为埃克森美孚掌门人,蒂勒森是名副其实的石油大亨。当时许多分析人士认为,蒂勒森一方面缺乏职业外交经验,一方面是俄罗斯总统普京的密友,让他出掌国务院,难免让人担忧。

但特朗普对他赞赏有加,说他是“当今世界最有成就的商界领袖和国际交易好手”,相信这一领导全球化企业的能力会帮助蒂勒森“成功营运好国务院”。

然而,两人很快就貌合神离,在许多问题上公开冲突,甚至传出蒂勒森说总统“弱智”“白痴”,以及在会议上对总统翻白眼的传闻。

蒂勒森说,不晓得总统为什么炒他鱿鱼,特朗普却直言:“我们在一些事情上有不同意见。我们的思路并不真正合拍。”

相对于好斗的总统,蒂勒森主张对伊朗和朝鲜采取更加侧重外交的姿态。

也或许为了避嫌,担任国务卿后,蒂勒森刻意在俄罗斯议题上表现强硬,而特朗普一直有意改善美俄关系,尤其在“通俄门”调查中,蒂勒森坚信俄罗斯干涉民主选举,这也让他和特朗普渐行渐远。

长久以来,美国外交决策有府(白宫)院(国务院)之争。

蒂勒森被炒,说明了在美国外交事务中,以总统为中心的原则不可动摇。

国务卿本质上而言是总统的顾问而非同僚,其能量的大小不仅取决于其本人的能力,更多还是取决于总统的政治需求、与总统的关系,以及国际大形势的发展。

而国务卿除了本事,还要在部门里建立强大的班底和威望,才有本钱挑大梁或和白宫和国安会里的总统顾问争一日长短。

远的不说,二战以来,国务院就出过马歇尔、艾奇逊、杜勒斯、基辛格等几位有权有势又名列史册的杰出人物。

国务卿和国务院权力 由强转弱是不争事实

但从战后历史来看,国务卿和国务院的权力由强转弱,已是不争的事实。

二战前后,虽然罗斯福总统权倾一时,但在外交决策上,美国史上任期最久(12年)的国务卿赫尔才是真正的大脑。战后虽设立了国安会和国家安全顾问,但临危受命的杜鲁门和军人出身的艾森豪总统在外交上都比较倚重国务卿。直到1960年代,肯尼迪总统开始主导外交政策,委任唯唯诺诺的老好人赖斯克为国务卿,重用国安顾问邦迪等一班号称《最棒和最聪明的》(The Best and the Brightest)青年才俊。古巴导弹危机更奠定了白宫主宰外交的基石。

1970年代尼克逊上台后,干脆架空国务卿罗杰斯,在最重大外交决策上只和国安顾问基辛格商量,包括中美破冰和越南和谈,美国外交权力结构由此形成,也因此造就了美国外交上的一对冤家:国安顾问vs国务卿。

有了这一权力结构,如果国务卿不能为总统的外交理念服务,就会在白宫被边缘化,甚至不会在这位子上坐久。

总统(或国安顾问)同国务卿之争,最有名的是尼克逊加基辛格vs罗杰斯,而且还闹到国外去。

话说1972年尼克逊美中关系破冰之旅,罗杰斯和国务院官员只有旁观,没有参与重要会谈的份儿。尼克逊和基辛格见毛泽东和周恩来都尽量甩开罗杰斯,只安排他和同样是投闲置散的中国外长姬鹏飞见面,谈些不重要的双边课题。而草拟中美公报则是由基辛格和中国副外长乔冠华全权负责,基辛格有自己的班底,国务院官员沾不上边,心里很不是味道。

就在尼克逊一行人离开北京,飞往杭州和上海前夕,罗杰斯等国务院官员才看到公报草案并开始发难,白宫和国务院的矛盾就在此时尖锐地爆发开来,国务院认为草案难以接受,要求作实质修改,由于访华的时间只剩两天,公报可能因此难产。

到了杭州,基辛格和乔冠华彻夜不眠,忙着修改草案,周恩来和尼克逊也在各自下榻的宾馆等候消息。

美方首席翻译弗立民、中国首席翻译冀朝铸和翻译兼陪同章含之等人,在他们的回忆录里都详细记载了此事。章含之如此写道:“我想他们(国务院)抱着幸灾乐祸的态度看尼克逊、基辛格如何收场。”冀朝铸在回忆录里写道:“罗杰斯也曾当着我的面前抱怨。”

隔天早上,章含之到宾馆接罗杰斯一行人时,看到国务院官员个个满脸怒气,拿着一些文件大声议论,相信就是刚收到的公报定稿。

章含之赶紧报告周恩来,担心他们会在最后时刻再度发难。周恩来十分重视,当即决定抵达上海宾馆后亲自去拜访罗杰斯做做安抚工作,并由章含之陪同翻译。

在会面中,周恩来对罗杰斯表达敬意,并感谢他对促进中美了解的贡献和致力于尼克逊访华的成功。周恩来巧妙地晓以大义,一场美国府院之争和丢美国大脸的国际大笑话就这样被中国总理摆平了。

国务卿和国务院权势 在基辛格时代达巅峰

回国不久,为免夜长梦多,尼克逊决定以基辛格取代罗杰斯主管国务院并兼任国安顾问。国务卿和国务院的权势在基辛格时代达到巅峰。尼克逊没亲自通知罗杰斯,而是由白宫幕僚长哈尔德曼转告,希望罗杰斯自动辞职。罗杰斯觉得很不光彩,并抱怨尼克逊不够朋友。为了安抚老友,尼克逊在1973年授予罗杰斯“总统自由勋章”,这是美国公民可获得的最高荣誉。而早几年因越战失利被约翰逊总统撤职,改任世界银行行长的美国防长麦纳马拉,也在总统自由勋章颁奖礼上感叹,不知自己是“被辞职”或是升职。

另一场有名的府院之争发生在卡特总统任内,国务卿范斯和国安顾问布热津斯基争权,鹰派的布热津斯基主张出兵伊朗搭救美国大使馆人质,范斯强烈反对,愤然辞职。结果营救队出师不利,在沙漠中遇风暴,损兵折将,铩羽而归,让美国丢脸,卡特威信大失,在竞选连任时败给里根。

蒂勒森跟特朗普的国安顾问没有多大矛盾,毕竟这个职位一年内已换了三人。蒂勒森被炒后,现任国安顾问麦克马斯特也确定走人。

蒂勒森的问题主要是和总统不合拍加上自己要负一定的责任。他行事低调,谨慎克制,又回避镁光灯。有评论称他是“隐士型”国务卿。特朗普行事冲动,他做出决定就希望马上执行,国务卿慢半拍又阳奉阴违,总统不耐烦,总统女婿库斯纳和驻联合国大使黑莉趁虚而入,插手中东、伊朗和朝鲜事务并高调发言,俨然影子国务卿。

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蒂勒森行事低调,谨慎克制,又回避镁光灯。有评论称他是“隐士型”国务卿。(插图/梁锦泉)

分析家担心,白宫最近大换血,显示特朗普正在建立一个新团队,更多与其意见不合的高官都面临下岗的危险,鹰派如候任国务卿蓬佩奥和新任国安顾问博尔顿,将与总统一唱一和、唯总统马首是瞻。特朗普将更加一人独大,为所欲为。

特朗普崇尚推特治国,要知道美国往后的外交风向,多留意他个人的推特即可。

少了蒂勒森的缓冲,特朗普在外交上犯错和闹笑话的风险也更高。

美国史上最糟国务卿?

打落水狗也好,落井下石也好,蒂勒森在国务院“阵亡”,尸骨未寒,历史还未盖棺论定,政治和舆论界便迫不及待对他任内的功过评头论足,而且恶评如潮。

3月13日,沃克斯网站发表题为《蒂勒森被解职了,专家称他造成的伤害可能达一代人之久》(Rex Tillerson has been fired. Experts say he did damage that could last a generation)的文章,一口咬定他是“美国史上最糟的国务卿之一”。

文章称,阿默斯特马萨诸塞大学研究美国政策的学者马斯格雷夫表示:“在国务卿的排名中,蒂勒森的排名不是垫底就是接近垫底,这不仅仅是在二战后,而是从整个美国历史来看。”

乔治华盛顿大学政治系副教授桑德斯认为,国务院人才流失,加上蒂勒森在驻韩大使等重要职位上无法做出任命,使得美国对重大危机的反应迟缓,并在“一代人”时间里让国务院处于虚弱状态。

蒂勒森被解职本身应负很大责任

小布什时代国务院顾问科恩向阿克西奥斯新闻网站说:“我想他真的会成为历任国务卿里最糟者之一。”

奥巴马时代国务院官员戈登堡说:“他将成为历史上最差的国务卿。”

文章称,蒂勒森表现差虽然不能完全怪到他头上,因为面对一团糟的特朗普政府,即使是经验老到的外交官也很难施展其影响力,但这些来自各个政治派别的学者和外交从业者仍一致认为,蒂勒森应该承担很大一部分责任。

他们列举的“罪状”包括蒂勒森一心只想改变或冲淡特朗普的一些怪诞想法,而从不尝试改变自己和适应老板的想法;他任人唯亲,只相信自己带来的几名亲信,是个狭隘的小圈子;他也不和国务院里的元老们建立良好关系,这种种做法“构成了他失败的核心”。但他最大的败笔是在国防部和国土安全部都在大幅度增加预算的时候,削减国务院的经费和人员,造成士气低落。据美国外交人员协会去年底估计,蒂勒森在任期间,国务院六成高级外交官辞职,他自己也变成无兵可用的光杆司令。

蒂勒森把经营生意的那一套节省开支的手法搬到国务院,接受白宫削减国务院预算30%的建议,还自己提议把国务院人员裁掉6%和大砍对外援助和发展,造成美国软实力受损。

国务院几个最高的职缺如副国务卿和助理国务卿在蒂勒森任内没有填补,许多职业外交官要求调换部门或干脆离职,后继无人,国务院实力大损,恐怕要一代人才补得回来。

德国《南德意志报》则对蒂勒森和特朗普各打五十大板。它说蒂勒森或许是“美国历来最糟的国务卿”,但他的失败对于纠正“美国有史以来最糟糕的总统”还是有用的,至少,蒂勒森一直让伊朗核协议活着,在处理朝鲜问题上阻止冲突升级。

蒂勒森的表现恶评如潮,那什么样的表现才算称职?

希拉莉与奥巴马建立牢固关系 

且看前国务卿希拉莉的成绩单:

2012年希拉莉卸任后,英国《经济学人》杂志从国务卿作为外交政策的执行者、美国首席大使和国务院的管理者这三方面,对她那几年的表现进行了评估:

一、作为外交政策执行长,她几乎从未与大老板奥巴马公开发生争执;

二、作为首席大使,她得心应手,胜任有余,主要因为她当过八年第一夫人,在全球享有高知名度,拥有历任国务卿不具备的人脉和优势;

三、作为国务院一把手,希拉莉力图提升本部门地位,要求驻外大使多与当地民间接触,提倡外交官要有经济视角。

《经济学人》给她很高的评价,还特别提到她懂礼数,尽管自己曾经是奥巴马旗鼓相当的对手,但入阁之后便是下属,和总统相处和一道出席公开场合时进退都有分寸。

专家们的结论是:尽管奥巴马和希拉莉也许永远不可能成为知心朋友,但两人却建立了牢固有效的工作关系。奥巴马给了希拉莉一个世界级舞台,希拉莉则忠心耿耿地为昔日对手奔走四方。

反观蒂勒森,在美国外交决策上,特朗普算是冲动派,蒂勒森应归类理性派,人们原本预计他会成为内阁会议室里为数不多的理性声音之一,和防长马蒂斯联手遏制特朗普的荒诞不经,没想到他出手笨拙,反而和总统产生了间隙,加上作为国务院掌门人却搬石头砸自己的脚,失去部下的爱戴,变成举目无亲,孤立无援的光杆司令。

一个在总统接班序列中仅次于副总统、参众两院议长的“正国级”领导人,就这样被扫地出门。

特朗普幸灾乐祸地说,他相信蒂勒森解甲归田后一定比现在快乐。

蒂勒森将回返家乡得克萨斯州养老,他在那里有农场和马房。他爱马如命,最近访问阿根廷时曾到国家公园骑马。他驯服不了特朗普这匹癫马,还是回家骑骑温驯的马儿吧。

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