克罗宁、格雷丝:亚细安是印太保持自由开放关键

美国总统特朗普的首次亚洲行已经过去了半年多,他在访问期间提出了一个美国愿景:“自由开放的印度太平洋”。特朗普去年11月在亚太经济合作组织(APEC)的讲话、去年12月发表的“美国国家安全战略”(National Security Strategy),以及在其他官方声明中,都对这一区域构想的主要内容做了说明。尽管如此,本区域仍然渴望了解当中的更多细节,以及美国政府为兑现对这一愿景的口头承诺,所会采取的具体行动。这是可以理解的。

一些事件导致美国在推动这个区域愿景上进展缓慢。其中之一便是这几个月来一直在努力为朝鲜寻求突破,并可能在新加坡的峰会上遂其所愿的金正恩。白宫和国务院高层人员的洗牌,造成了暂时性的麻烦,但从长远来看,这很可能会促成更多的政策行动。

幸运的是,在亚洲政策上,美国政府的核心集团并非无所作为。从香格里拉对话到亚细安区域论坛外长会议,再到东亚峰会,他们的努力成果将在今年的未来几个月中显现出来。这些努力都是以新加坡为地理中心,加上它获选为特朗普与朝鲜领袖金正恩的峰会地点,这不仅仅是该国轮值亚细安主席国所带来的意外成果,也意味着美国认识到,在成功推动一个自由开放的印太地区上,东南亚的核心位置起着至关重要的作用。

亚细安首选合作伙伴

东南亚是印度洋与太平洋的战略枢纽。辽阔的印太会成为一个以法制为基础,还是强权横行的地区,完全取决于这个区域的国家。在决定未来几十年是否会扩大或缩小个人自由、国家主权和在全球公域的活动自由方面,作为单独和集体的亚细安成员国,正处于做出抉择的关键节点。

美国国防部已对亚洲政策做了最强有力的阐述,而它是由服务时间最长的国家安全负责人、国防部长詹姆斯·马蒂斯(James Mattis)所领导。预算的显著增加,清楚表明了美国政府保持军力的决心,这将有助于通过遏制冲突和优先开展合作,来保证力量的平衡。

美国仍然是亚细安在面对一些最严峻挑战时的首选合作伙伴。为打击恐怖主义和政治暴力,美国在军事、情报和执法方面给予了大力支持,菲律宾南部的武装组织马巫德(Maute)被成功消灭,就充分地显示了这一点。

当所有国家都在努力维护南中国海地区的秩序和规范时,美国将会继续是东南亚的宝贵合作伙伴和盟友。中国使局势升级和修正主义的行为,将日益扰乱航行和飞越的自由。中国国家主席习近平主持了中国历史上最大规模的海上阅兵;根据报道,北京在南沙群岛部署了反舰巡航导弹和地对空导弹;在西沙群岛起降轰炸机的决定,这些展现军事优势的拙劣手段,破坏了整个地区的安全。

习近平在2015年承诺不将南沙群岛军事化,并拒绝承认常设仲裁法院(Permanent Court of Arbitration)在2016年作出的裁决(该裁决否认了中国在南中国海宣示主权的“九段线”主张),这在当代国际法中不仅没有任何依据,也从根本上反对一个“自由开放的印太地区”。如何能确保中国的历史主权声索不颠覆邻国的主权,或不干扰全球每年通过南中国海的近4万亿美元海上贸易?

日澳印可发挥更积极作用

正因为中国在南中国海的军事化行动,美国才决定撤销中国人民解放军参加今年环太平洋(RIMPAC)军演的邀请,而这个演习旨在促进海上合作和航行自由。但是,象征性姿态和美国的单独行动,并不足以形成一个有效而可持续的对策。这也是区域的其他海洋强国,包括但不限于所谓“四国联盟”中的日本、澳大利亚和印度,可以主动发挥更积极作用的地方。新加坡、越南及其他亚细安成员国必须利用《南中国海行为准则》的进程,来反对该地区的进一步军事化。

在外交上,美国必须继续参与亚细安加八国防长会议(ADMM-Plus)和亚细安的其他相关活动。特朗普出席在巴布亚新几内亚举行的亚太经合组织峰会,就发出了一个积极的信号,即在太平洋岛国受到外部势力的诱惑和压力之际,美国将继续参与该地区的事务。然而,美国不能仅仅通过展现实力来发挥或产生领导力。要让美国的竞争力和企业家精神,对东南亚和更广大地区人民的经济发展、技术进步及人力发展发挥作用,需要创新的思维和行动。在这方面,设立一个可信、详细的议程,寻求与东南亚国家建立有意义与牢固的贸易关系,将会是一个值得欢迎的发展。

许多亚细安国家对“自由开放的印太地区”过于注重在加强“四国联盟”,并因此削弱东南亚在自己后院的影响力,表达了担忧。这远远不符合事实。通过加强四方合作,美国准备在一带一路倡议上,发挥可靠与可持续的补充替代作用。具核心地位和独立性的亚细安,是任何真正自由和开放的印太地区的重要组成部分。此外,美国战略的成功推行,并不意味着东南亚得在美国和中国的发展机遇之间做出选择。相反,美国官员对他们的提案在质量上的优势充满信心。

 “亚洲再保证倡议法案”

亚细安应该感到鼓舞的是,美国的各个政府部门都对自由开放的印太地区表达了支持。美国国会的两党最近共同提出了“2018年亚洲再保证倡议法案”(Asia Reassurance Initiative Act of 2018),该法案支持通过每年授权拨款15亿美元,来进一步加强美国的存在感,以确保一个自由开放的印太地区,和以规则为基础的秩序。它包括了军事和经济参与,目的是在海上与网络安全、防扩散、航行自由等方面,与条约盟国和东南亚国家加强合作。美国国会应该采纳这一已达成共识的法案,并迅速批准它。

即使这些步骤的发展势头增强,美国战略仍面临着政治和结构性的挑战。可以预见今年11月的美国国会中期选举,会分散人们的注意力。美国政府寻求实现公平贸易,不仅破坏了多边贸易,还引发了对世界两个最大经济体之间,可能爆发贸易战的担忧。这些挑战虽是可控的,但可能进一步影响美国区域战略的实现。

亚洲的局势正在急速发展。对美国来说,与以往相比,深化与东南亚的全面合作,从未像现在如此重要。在接下来的半年里,特朗普政府须要加强在本区域的安全、外交和经济政策,为建立一个自由开放的印太地区,切实表明美国持久与坚定的承诺。

(作者Patrick M. Cronin和Abigail C. Grace分别是华盛顿智库新美国安全中心亚太安全项目的高级主管和研究员;黄金顺译)

(文章小标题为译者所加)

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