港评:权利自由须国际认可 司法覆核要堵塞滥用

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香港明报发表社评文章称,终审法院首席法官马道立在2016年法律年度开启典礼的演辞,提到《基本法》有关市民的基本权利和自由、讨论司法覆核的功能和意义,这对本港就一些事项的争议,有启发之处。其中关于透过《香港人权法案条例》(下称《人权条例》)而实施的《公民权利和政治权利国际公约》(下称《公约》)适用于香港的部分,他认为“必须顾及其在国际上公认的法律理解”。这个说法,对近年落实《基本法》而触发的争议,可引发思考。

港人珍视权利自由 近年争议触及心结

马道立在演辞中,列出《基本法》有关市民的基本权利和自由的条文共8项。《基本法》已经颁布第26年,这些基本权利和自由对市民而言并无新意,他在演辞逐项列出,读之不无温故知新之感。中国对香港恢复行使主权,由30多年前提上议事日程到回归第19年,有关个人的基本权利和自由,一直都是最敏感、最能触动港人的议题。

《基本法》详细列出各项基本权利和自由相关规定,并把《公约》纳入为《基本法》一部分,而相关权利和自由是《公约》内容的一部分,《公约》则透过《人权条例》在香港实施。可以说在设计上,香港特区的个人基本权利和自由获得三重保障,并且层层相扣;当年港人对此感到满意和放心,人心既定,香港整体局势也稳定下来。即使末代港督彭定康来港掀起中英斗争,拆毁了“直通车”,中方另起炉灶,香港仍然社会稳定,平稳过渡,很大程度与港人知道并相信基本权利和自由获得保障有关。

不过,回归以来,落实《基本法》规定一直有争拗,例如终审法院对《基本法》的解释权等。近年就政治争拗,北京强调及要求准确理解和落实《基本法》,2014年6月公布的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书,对《基本法》的一些解释和“一国两制”的演绎,包括对法官的角色等,都引起过激烈争议。即使如此,白皮书并未触及港人的基本权利和自由,因而近期发生的铜锣湾书店5人失踪事件,事态迷雾仍待廓清,是否涉及基本权利自由受冲击,港人以至国际社会都密切关注。

马道立提到市民各项权利时,没有深入讨论。不过,他说“我们在考虑那些在《公约》内载列的权利之内容及实质要义时,必须顾及其在国际上公认的法律理解”。为什么这样说,马道立没有进一步解释。《公约》既然是国际公约,则其涵义就具备国际标准,只要《公约》的规定适用于一个国家或地区,就要接受国际上公认的法律理解。近年环绕《基本法》解读而发生的一些事,都贯串“法律理解”这条线,马道立替大家温故知新和法律理解以国际公认为准的说法,放在连串事态审视,折射出来的现实意义值得深思和咀嚼。

至于司法覆核,马道立将之结合良好管治来讨论。他说,“公共事务范畴的决策者能克尽本分,承担问责,这就是‘良好管治’;而良好管治则是恪守法律规定及其精神的同义词。换句话说,良好管治体现了法治的概念,亦正正是被称为司法覆核的一类案件的精粹。”毫无疑问,司法覆核在秉行公义发挥了一定角色与功能,维护了公衆利益,只要坚持司法独立,相信司法覆核透过法庭运作,对香港仍然会起到积极正面作用。不过,无可否认,回归以来,特别是近年,司法覆核有愈趋滥用之势。

覆核有益于社会 滥用整体付代价

近年一些涉及政治争拗、基建环保议题的司法覆核,多与泛民政党和政客有关,他们与政府关系恶劣,事事对抗,部分意图以司法覆核为武器,挑战政府管治。这类个案在立法会“拉布”与反“拉布”对抗也出现,即使年前法官以法庭不介入立法会事务为由,拒绝颁出司法覆核申请许可,但是仍有政客不死心,争取突破限制。另外,现在政府已把司法覆核视为推动基建计划的一部分,皆因任何基建计划都不可能完全满足所有持份者,特别是环保团体和人士,这类司法覆核意在阻挠基建计划,绝不正常,整体社会为此付出代价。

可以说,政治争拗与环保有关的司法覆核,已经偏离了机制原旨,成为一些人对付政府的手段。司法覆核原本是市民用以阻吓政府违法滥权的杀手鐧,现在却成为既定政治立场,甚至政治斗争的招数,也成为阻挠政府施政、推动建设的拦路虎。司法覆核沦为政治工具,最终必然对法治精神构成损害。期望当局研究在司法覆核由法官决定的前提下,进一步完善制度,堵塞滥用漏洞,发挥其积极正面作用,减少其消极负面影响。

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