如何为香港政治破局?

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国务院刚发表的政府工作报告中,一如以往强调“全面准确贯彻一国两制”、“严格依照宪法和《基本法》办事”。近年来,诸此字眼对于关心香港的人来说并不陌生。要求香港依“法”办事,近年来已经成为中央对港政策的主基调。不过,这“法”的背后正正是在香港政治中最富有争议意味的主题之一。

对“一国两制”的两种解读

一直以来,中央和香港本地之间对“一国两制”解读上一直未取得共识。对于泛民而言,“一国两制”是1980年代解决香港前途问题的药方,其制度原意是保护香港资本主义免受社会主义影响。两种制度的并存,使得“一国”变得可能。这种论述再加上特区政府早期对基本法的简化宣传,令部分市民产生了“中央只负责外交和国防”的误解。因此,过去中央每当尝试采取更为主动姿态时,往往会被指摘有干预一国两制之嫌,容易引起香港社会强烈反应。

与上述的思路截然不同,站在中央政府角度看来,特区基本法以及高度自治的权力是源自于国家宪法第31条。换言之,在“一国”的大前提下,香港特区的资本主义制度和高度自治权之所以存在,全是由中央权力所赋予授权的。故此,中央“拥有实际全面管治权”从宪法法理上理解并无不妥。2014年以前,虽然有明文确定中央拥有基本法的修改权和解释权,但中央应该在香港管治中担当什么角色的问题上,却一直处于暧昧及不明确的状态。为了改变这种长期纠缠不清状况,2014年中央推出了“一国两制白皮书”,该书是回归后首次白纸黑字申明中央与特区之间关系的官方文件。不过,有关内容及用字推出前未向香港各界咨询,甫一出便惹来香港社会极大回响,连建制派也对表述方式始料不及。

从“应然”角度上看,基本法解释、修改权力掌握在中央手中,在实践中香港本地只需要依据文本意义执行即可。但从“实然”角度来看,当基本法抽象的条文落实时,与国内截然不同的社会文化、历史、法制环境下生活,对同样的条文天然就有截然不同解读。自1990年代至今,香港始终缺乏理想的政治土壤供两地各界人士就基本法条文的内涵达成共同的理解,在本地政治实践上,难免会出现同一条文、各自诠释的僵局。

不准确“理解”和“贯彻”基本法并不可完全归咎于法律条文理解有误,而是现实政治、社会层面上的窒碍。不过透过社经改革来改善管治相当困难。

既得利益窒碍社经改革

首先,香港固有结构性分配问题是撕裂社会的关键。香港市民怨声载道的离不开产业结构固化、贫富悬殊、房价高企等切身相关的问题。“年初一事件”后,不少市民曾寄望香港能像“麦理浩年代”大而有为地进行社会改革,配合急剧改变的社经发展。然而,面对本地强顽的既得利益者,大刀阔斧的改革20年间一直都没有出现。

在现时制度局限下,特区政府政策每当试图涉及分配问题、社会福利、土地政策、税基单一及产业发展等深层次关键议题时,都难以大刀阔斧推行。利民政策都仅限于对低下阶层进行转移支付,公屋免租、老人金福利不断老调重提。香港中下层市民,普遍不再相信这片土地有机会平等的起点。最为人诟病的是,本地工商界坐拥功能组别及极大比例的咨询委员会位置,普罗市民意见常被忽视,政策明显出现偏袒。回归近20年来,予市民最真切的感受是,政府有意包庇工商界的特权。这些社会深层次问题间接令市民对政制不公升温,民主化诉求顿时成为市民求变的唯一出路。本港政策落后所衍生的社会问题,也转而令矛头指向中央,是否愿意让香港尽快实行普选解决政制不公。

政策无法跟上社会形势的恶果,也形成了泛民主派回归至今,长期可以依靠“监察政府”、“挑战制度不公”的政治裂隙就可以吃“便宜政治饭”。预期这个形势不改,衣钵也将会由“90后”接班继承。可悲的是,本地工商界作为社会上流阶层,也满足于现时的政治特权所产生的利益及好处,对于当下社会各种不平等所带来的不稳定管治力量,置若罔闻。作为社会上层精英,无意扮演沟通政府与社会的代表,承担时代责任;相反长期在种种民生问题上,如最低工资、最高工时、全民退休保障等一副“何不食肉糜”的论调,火上加油,占尽便宜。

在无法摆平利益集团进行社经改革前,政改讨论实际上只会是泛民主派挟广大市民占尽上风。最终结果又回到中央的“普选”梦魇,及对香港政治的信任问题之上。这长期紧张的央港关系也使得香港社会无法公正对待粤港经济规划和“一带一路”等国家长远经济发展战略,令本港政经未来多一层阴霾。

政治生态走向糜烂

其次,香港当前的政治生态难以令有为的领袖型政治人物崛起。各大政党的年轻队伍均欠缺拥有政治能量的政治创业家(political entrepreneurship)。无论是过气政客转型的“第三道路”还是新兴政治组织,均没有焕然一新的政纲。为了取得更多市民支持,新来政客只好迎合民粹口味,大胆抵触中央底线,难以像上一代泛民主派坚守“一国两制”共识底线。

再者,被市民寄予厚望的政坛“90后”也难以解局。在没有满意选择下,市民支持年轻人是无可厚非的。但是,生力军面对争议很容易陷入“要求对话、强调立场、不能妥协、鼓动群众行动升级”的恶性循环中。他们不缺勇气和担当,但缺少了政治家解局的智慧、耐性和妥协能力。胡适在五四运动后曾作出以下反思:“荒唐的中年老年人闹下了乱子,却要未成年的学生抛弃学业,荒废光阴,来干涉纠正,这是天下最不经济的事。”当下,中央与香港的政治家确实有必要让政局回到正轨,学生也是时候重返校园。

分清管治威信源泉 让关系走向良性

笔者深信,中央政府与香港社会之间的关系是有可能走进良性循环。要重建香港市民对“一国两制”信心,并非完全取决于谁来诠释或扞卫基本法。要各方准确理解、贯彻基本法,仅靠宣传及统战手段是不可行的,更需要各方以理性态度,通过制度化的方式,配合具有政治权威的特区政府,方能成事。中央政府可以在特区管治中扮演什么角色,并不完全取决于硬性的文本意义上确立何种中央与地方关系,其实更大程度上取决于对港部门处事手段、特首能力及特区政府威信等软性条件。

中国经济发展即将步入结构调整期,内地消费及经济增长无法再有效刺激香港服务业、旅游业,进一步恶化中层、基层职位收入状况。可以预期,愈来愈多社会问题将可能通过政治化方式进入政策议程上。如今,当局若采取任何强硬政治手段,只会激化社会矛盾。情况就如经济不景气、“非典”阴霾浓罩的2003年间推行的“23条”,最终成为市民发泄不满的渠道。

中央对港部门已经错过与泛民重建政治协商的最佳时机,如今投放精力在“建设性反对派”只会是药石乱投。香港政治生态正处于新旧势力交替的急速转型中,拉拢过气势力来建立第三条道路,既缺乏感召力,在没有创新的政治论述带领香港向前以前,只予人感觉“保守”及“腐朽”,污名化了“中间路线”,堵塞了后来者的路。

管治威信或曰权力合法性(legitimacy),始终是源自于管治者的政绩表现,而非合乎法律文本的字面意义与否。能够动摇特区政府管治威信的关键,始终是与市民生活息息相关的社会经济因素,能否让市民感到社会公平正义。即使对港部门投放大量资源来保住来届立法会议席,但由于特区政府无能力通过有效政策来解决广大港人经济民生上的燃眉之急,站在政府对立面者藉此便可轻易获得大量市民支持。

任再多统战工作以及选举资源投入,到头来只是付诸一炬。只有透过政策让市民感到社会公平正义,唯解局一途。

国务院刚发表的政府工作报告中,一如以往强调“全面准确贯彻一国两制”、“严格依照宪法和《基本法》办事”。近年来,诸此字眼对于关心香港的人来说并不陌生。要求香港依“法”办事,近年来已经成为中央对港政策的主基调。不过,这“法”的背后正正是在香港政治中最富有争议意味的主题之一。

对“一国两制”的两种解读

一直以来,中央和香港本地之间对“一国两制”解读上一直未取得共识。对于泛民而言,“一国两制”是1980年代解决香港前途问题的药方,其制度原意是保护香港资本主义免受社会主义影响。两种制度的并存,使得“一国”变得可能。这种论述再加上特区政府早期对基本法的简化宣传,令部分市民产生了“中央只负责外交和国防”的误解。因此,过去中央每当尝试采取更为主动姿态时,往往会被指摘有干预一国两制之嫌,容易引起香港社会强烈反应。

与上述的思路截然不同,站在中央政府角度看来,特区基本法以及高度自治的权力是源自于国家宪法第31条。换言之,在“一国”的大前提下,香港特区的资本主义制度和高度自治权之所以存在,全是由中央权力所赋予授权的。故此,中央“拥有实际全面管治权”从宪法法理上理解并无不妥。2014年以前,虽然有明文确定中央拥有基本法的修改权和解释权,但中央应该在香港管治中担当什么角色的问题上,却一直处于暧昧及不明确的状态。为了改变这种长期纠缠不清状况,2014年中央推出了“一国两制白皮书”,该书是回归后首次白纸黑字申明中央与特区之间关系的官方文件。不过,有关内容及用字推出前未向香港各界咨询,甫一出便惹来香港社会极大回响,连建制派也对表述方式始料不及。

从“应然”角度上看,基本法解释、修改权力掌握在中央手中,在实践中香港本地只需要依据文本意义执行即可。但从“实然”角度来看,当基本法抽象的条文落实时,与国内截然不同的社会文化、历史、法制环境下生活,对同样的条文天然就有截然不同解读。自1990年代至今,香港始终缺乏理想的政治土壤供两地各界人士就基本法条文的内涵达成共同的理解,在本地政治实践上,难免会出现同一条文、各自诠释的僵局。

不准确“理解”和“贯彻”基本法并不可完全归咎于法律条文理解有误,而是现实政治、社会层面上的窒碍。不过透过社经改革来改善管治相当困难。

既得利益窒碍社经改革

首先,香港固有结构性分配问题是撕裂社会的关键。香港市民怨声载道的离不开产业结构固化、贫富悬殊、房价高企等切身相关的问题。“年初一事件”后,不少市民曾寄望香港能像“麦理浩年代”大而有为地进行社会改革,配合急剧改变的社经发展。然而,面对本地强顽的既得利益者,大刀阔斧的改革20年间一直都没有出现。

在现时制度局限下,特区政府政策每当试图涉及分配问题、社会福利、土地政策、税基单一及产业发展等深层次关键议题时,都难以大刀阔斧推行。利民政策都仅限于对低下阶层进行转移支付,公屋免租、老人金福利不断老调重提。香港中下层市民,普遍不再相信这片土地有机会平等的起点。最为人诟病的是,本地工商界坐拥功能组别及极大比例的咨询委员会位置,普罗市民意见常被忽视,政策明显出现偏袒。回归近20年来,予市民最真切的感受是,政府有意包庇工商界的特权。这些社会深层次问题间接令市民对政制不公升温,民主化诉求顿时成为市民求变的唯一出路。本港政策落后所衍生的社会问题,也转而令矛头指向中央,是否愿意让香港尽快实行普选解决政制不公。

政策无法跟上社会形势的恶果,也形成了泛民主派回归至今,长期可以依靠“监察政府”、“挑战制度不公”的政治裂隙就可以吃“便宜政治饭”。预期这个形势不改,衣钵也将会由“90后”接班继承。可悲的是,本地工商界作为社会上流阶层,也满足于现时的政治特权所产生的利益及好处,对于当下社会各种不平等所带来的不稳定管治力量,置若罔闻。作为社会上层精英,无意扮演沟通政府与社会的代表,承担时代责任;相反长期在种种民生问题上,如最低工资、最高工时、全民退休保障等一副“何不食肉糜”的论调,火上加油,占尽便宜。

在无法摆平利益集团进行社经改革前,政改讨论实际上只会是泛民主派挟广大市民占尽上风。最终结果又回到中央的“普选”梦魇,及对香港政治的信任问题之上。这长期紧张的央港关系也使得香港社会无法公正对待粤港经济规划和“一带一路”等国家长远经济发展战略,令本港政经未来多一层阴霾。

政治生态走向糜烂

其次,香港当前的政治生态难以令有为的领袖型政治人物崛起。各大政党的年轻队伍均欠缺拥有政治能量的政治创业家(political entrepreneurship)。无论是过气政客转型的“第三道路”还是新兴政治组织,均没有焕然一新的政纲。为了取得更多市民支持,新来政客只好迎合民粹口味,大胆抵触中央底线,难以像上一代泛民主派坚守“一国两制”共识底线。

再者,被市民寄予厚望的政坛“90后”也难以解局。在没有满意选择下,市民支持年轻人是无可厚非的。但是,生力军面对争议很容易陷入“要求对话、强调立场、不能妥协、鼓动群众行动升级”的恶性循环中。他们不缺勇气和担当,但缺少了政治家解局的智慧、耐性和妥协能力。胡适在五四运动后曾作出以下反思:“荒唐的中年老年人闹下了乱子,却要未成年的学生抛弃学业,荒废光阴,来干涉纠正,这是天下最不经济的事。”当下,中央与香港的政治家确实有必要让政局回到正轨,学生也是时候重返校园。

分清管治威信源泉 让关系走向良性

笔者深信,中央政府与香港社会之间的关系是有可能走进良性循环。要重建香港市民对“一国两制”信心,并非完全取决于谁来诠释或扞卫基本法。要各方准确理解、贯彻基本法,仅靠宣传及统战手段是不可行的,更需要各方以理性态度,通过制度化的方式,配合具有政治权威的特区政府,方能成事。中央政府可以在特区管治中扮演什么角色,并不完全取决于硬性的文本意义上确立何种中央与地方关系,其实更大程度上取决于对港部门处事手段、特首能力及特区政府威信等软性条件。

中国经济发展即将步入结构调整期,内地消费及经济增长无法再有效刺激香港服务业、旅游业,进一步恶化中层、基层职位收入状况。可以预期,愈来愈多社会问题将可能通过政治化方式进入政策议程上。如今,当局若采取任何强硬政治手段,只会激化社会矛盾。情况就如经济不景气、“非典”阴霾浓罩的2003年间推行的“23条”,最终成为市民发泄不满的渠道。

中央对港部门已经错过与泛民重建政治协商的最佳时机,如今投放精力在“建设性反对派”只会是药石乱投。香港政治生态正处于新旧势力交替的急速转型中,拉拢过气势力来建立第三条道路,既缺乏感召力,在没有创新的政治论述带领香港向前以前,只予人感觉“保守”及“腐朽”,污名化了“中间路线”,堵塞了后来者的路。

管治威信或曰权力合法性(legitimacy),始终是源自于管治者的政绩表现,而非合乎法律文本的字面意义与否。能够动摇特区政府管治威信的关键,始终是与市民生活息息相关的社会经济因素,能否让市民感到社会公平正义。即使对港部门投放大量资源来保住来届立法会议席,但由于特区政府无能力通过有效政策来解决广大港人经济民生上的燃眉之急,站在政府对立面者藉此便可轻易获得大量市民支持。

任再多统战工作以及选举资源投入,到头来只是付诸一炬。只有透过政策让市民感到社会公平正义,唯解局一途。

作者林朝晖是北京港澳学人研究中心研究员、伦敦政经学院——北京大学双硕士,吴舒景是北京港澳学人研究中心研究员、企业咨询顾问

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