复旦学者:历史更多站在民主政体这边

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2014年,复旦大学国务学院副教授包刚升以《民主崩溃的政治学》(商务印书馆)一书,获得了《新京报》2014年度社科图书奖。前不久,他又连续出版了《政治学通识》(北京大学出版社)、《被误解的民主》(法律出版社)两本著作,深受好评,也得到了读者的认可。包刚升的政治学研究,主要聚焦于民主的转型与民主的巩固等问题——这也是近年来国际学术界的焦点。近日,凤凰评论与包刚升就此展开了对话。

访谈嘉宾:包刚升 复旦大学国务学院副教授

凤凰评论《高见》栏目访谈员:张弘(凤凰网主笔)

议会制比总统制更稳定

凤凰评论《高见》:从威权到民主的转型过程中,由于民众尚未形成根深蒂固的民主观念,容易受到眼前利益的诱惑,重走威权政治的老路,比如德国民众选择希特勒。如何避免这种现象的出现?

包刚升:老实说,很难避免。从经验上看,新兴民主政体的民主衰退或逆转随时可能发生。我现在经常讲,政治是在过程中塑造的。拿转型来说,政治演进的路径极少是预先规划和设计的。即便起初有一个主要的设计者,当这一设计者要跟其他政治力量博弈时,政治演进的实际路径就很少会按预先的设想进行。只要政治转型的时间窗口开启,政治过程的不确定性总是很高的。

当然,很难避免不等于无法避免。德国魏玛共和国的民众投票支持希特勒是有原因的。除了魏玛时期民众的民主信念不足以外,当时民主政体运转不灵、绩效不佳是一个主要因素。当新兴民主政体遭遇严重的政治经济危机或困境时,就会有更多人怀念过去和渴望回到威权统治的老路。并不是希特勒引发了魏玛共和国的危机,而是魏玛共和国的危机为希特勒提供了可能上台的政治机会。一句话,正是魏玛共和国的民主困境,成了孕育法西斯主义的温床。

我2014年出版的《民主崩溃的政治学》一书,就专门研究民主政体失败的问题。一个主要的发现是,当选民政治分裂引发严重的政治冲突,而不合理的宪法设计与政治制度无法塑造有效的国家能力时,民主政体更有可能走向崩溃。

对一个民主政体来说,如何防止民主的挫败和希特勒的崛起呢?这项研究的主要启示是两条:第一,要尽可能缓和民主政体下的贫富分化与阶级冲突,缓和不同族群、宗教与语言集团之间的政治分歧;第二,要尽可能采用有效的宪法设计与政治制度安排,以便在确保政治参与和政治竞争的基础上,使民主政府获得足够的效能或有效性。当然,这只是一个特定的视角。一个民主国家的法治传统、政治文化、国际环境等因素,都会影响到该国民主的稳定性。

过去,国内学界对民主政体的实际运转研究较少。一种有欠成熟的观点认为,政治转型一旦启动,民主就会自动运转起来。实际上,不少新兴民主政体面临着稳定性与有效性的困境。根据我最新的估算,到目前为止,第三波民主化中大约有略高于三成的转型国家,遭遇过民主转型的挫败。所以,使民主政体有效运转起来,使其获得稳定性和治理绩效,是防止出现希特勒这类人物再次兴起的关键。

凤凰评论《高见》:你在比较总统制、半总统制和议会制民主制度的优缺点时,引用了白芝浩、胡安·林茨等人的研究,认为总统制埋下了行政权和立法权冲突的隐患,而英国的议会制更为稳定。但是,《政治是什么?》中提出,近年来,更多的国家都是从议会制转变成总统制。实情是否如此?为什么?

包刚升:总统制好还是内阁制好?早在1910年代,中国爆发过一场大论战。根据行政权与立法权关系的不同,全球范围内的民主政体,可以区分出三种主要的政府形式:议会制、总统制与半总统制。19世纪晚期,英国宪法学者瓦尔特·白芝浩曾比较过英国议会制与美国总统制的优劣,他盛赞英国议会制模式,而对美国总统制模式颇有微词。到了20世纪90年代,关于议会制与总统制的论战重新获得了国际学术界的重视,这种热度一直保持到今天。

早期的研究更多强调议会制的政治优势,英国是议会制的典型。耶鲁大学胡安·林茨教授认为,议会制下行政权与立法权的合一,既保证了民主又兼顾了效能。其他很多学者也指出,无论是民主政体的稳定性指标,还是政府效能或治理绩效指标,议会制总体上要优于总统制。当然,上述判断更多是概率意义上的。有学者也指出,当议会制与碎片化的多党制结合时,民主治理的有效性就会很低。

美国则是总统制模式。总统制模式下,总统的直选往往赋予了这种体制以极大的合法性。由于美国后来的巨大影响力,总统制模式自1787年诞生以来,在世界范围内得以陆续扩展,比如拉丁美洲的多数国家都采用美国式的总统制。

但总统制模式通常有一个很大的缺陷,当总统所在政党无法控制国会多数议席时,行政权与立法权就可能发生严重冲突。如果反对党占据优势的国会,总是否决总统的预算案、内阁人事任命案及重要法案,该国就有可能陷入某种政治僵局,甚至是严重的宪法危机。当然,并非所有的总统制政体都容易导致这种政治僵局或宪法危机,美国就是一个相对成功的总统制案例。

我过去的研究更支持林茨的看法,即认为议会制优于总统制。但这并不意味着议会制在任何条件下都优于总统制。究竟何种政府形式最优,或者说何种政府形式更适合一个特定的国家,恐怕还要考虑很多其他因素。

蔡东杰教授在《政治是什么?》一书中认为:“部分内阁制国家似乎正准备朝向总统制转型。”但实际上,在全球范围内,从议会制转变为纯粹的总统制,或纯粹的总统制转变为议会制的案例都非常少。与他的观点最为接近的一个趋势是,在第三波民主化中,特别是20世纪90年代以来,半总统制的数量与比例呈现大幅增加。学术界一般认为,半总统制较为接近总统制模式,而非议会制模式。这是第三波民主化的一个重要新现象。

半总统制,从好的方面说,可能结合了总统制与议会制两种模式的优点;从坏的方面说,则可能集中两种模式的缺陷。这一轮半总统制模式的大量兴起,有其特定的原因,比如非洲的半总统制更多是受到了法国半总统制模式的影响,原苏东地区的半总统制,则起源于此前“党国体制”下的双元首制。但到目前为止,半总统制政体并没有表现出更好的治理绩效。

国家构建比民主转型更具优先性

凤凰评论《高见》:构建现代国家与构建民主制度同步进行时,福山认为,构建现代国家具有优先性。但是,印度民主制度的建立和巩固,就并非如此。你在《民主崩溃的政治学》《被误解的民主》中认为,民主制度的具体设计更重要,即向心性的民主制度,如,内阁制比总统制更稳定;在选举上,简单多数制比比例代表制更有利于塑造稳定的两党政治。如果构建现代国家与构建民主制度同步进行,要进行成功的政治转型,还有哪些条件是必备的?

包刚升:一个国家在转型关头,必须应付的政治任务越多、越艰巨,政治转型的失败率就越高。政体转型本来就是一项艰难的政治任务,如果该国同时还不得不面对国家构建方面的挑战,重大的国际政治危机,严重的族群与宗教冲突或异常激烈的阶级对抗等,这种政治转型通常很难成功。

就福山讨论的问题而论,一个威权政体垮塌过程,既可能是非民主政治体系的垮塌,同时又可能伴随着原有国家体系的松动乃至解体。国家构建尚不成熟,国家认同基础不够,地方势力过于强盛,或不同族群宗教集团呈现地区分裂的国家,这种国家体系发生松动或解体的可能性更大。这时,该国就不得不应付政体转型与国家重新构建的双重任务。

当这两个任务同时出现时,国家构建与民主转型相比往往具有优先性,即这样的国家需要优先解决政治统一和中央政府权威再造的问题。这也是我在2012年一项研究中的观点,与福山《政治秩序的起源》一书的观点比较接近。但我不赞同福山的是,他认为民主转型与国家构建是两个独立的政治过程,而我倾向于认为,民主转型与国家构建从时间上看可能同步进行、从逻辑上看可能密切互动。这意味着,国家构建过程有可能影响政体转型,政体转型也可能反过来影响国家构建。

正如林茨所说,民主作为一种政体是附着于现代国家之上的。国家构建影响政体转型的一个主要逻辑是,重新完成国家构建的方式,可能会在很大程度上决定民主转型的成败。如果以武力方式重新完成国家构建,对于一个尚未充分民主化的国家,这种方式很可能会导致军人集团的崛起、军人政治的勃兴,提高民主转型失败的概率。但如果能够以和平协商的方式——比如不同地区或派别的政治集团以谈判方式——来完成国家构建,这种方式反而可能促成民主转型的实现。

至于你问的问题,我担心恐怕没有什么政治上的万灵药。还是那句话,政治是在过程中塑造的。因此,不确定性本身就是政治转型过程的一部分。

“永不服输的败选者”非民主之福

凤凰评论《高见》:你认为,选民政治的高度分裂和离心式民主政体的制度安排,两者的结合倾向于导致民主政体的崩溃。一方面,“千呼万唤,不如街头一站”,街头政治的作用无可替代;另一方面,在你的书中,多次引用泰国的案例说明,“永不服输的败选者”导致了民主僵局。如何避免这种状况出现?

包刚升:选举政治运转的一种理想状态是,胜者当选,败者服输。这不仅表明公平参与、多数获胜的规则得到了尊重,而且当选者能较为顺利地就任相应的职位和行使政治权力。对于败选方来说,服输的做法彰显了他们对民主规则的信仰。“胜者当选,败者服输”的背后,是主要政治力量既懂得政治参与和政治竞争,又能够做到合法服从——即服从经由民主途径产生的政治权威。这本身就是民主政治有效运转的关键。

但是,在第三波民主化中,少数国家出现的新现象是“永不服输的败选者”。当然,这里只讨论那些拥有自由而公正的选举规则的国家。如果选举既非自由亦非公正,那就另当别论了。“永不服输的败选者”通常会选择选后动员和街头政治来表达自己的诉求,甚至试图通过大规模的街头运动,促成政府与秩序的瘫痪。对一个几千万人的政治体来说,即便只有1%或1‰的败选者积极参与首都的街头政治,就足以让现有秩序面临瘫痪的危险。问题是,这样的做法显然是对民主原则和政治规则的破坏,是少数人通过无底线的抗争对多数人的绑架。

出现“败选者永不服输”的现象,通常有几个成因。一是这种社会内部的撕裂程度往往是比较高的。如果无论谁当选的政策差异都不太大,就不容易引发这种现象。“永不服输”的背后,是不同社会集团之间的严重对抗,这种对抗甚至是难以妥协的。

二是这一现象的背后,往往是政治精英们在扮演着政治鼓动者的角色。选举结果公布之后,败选的候选人与政党的表现非常重要。如果他们能做到愿赌服输,能安抚支持者,就不太会引发这种现象。但如果他们公开声称选举已丧失公正性,否认选举结果的合法性,甚至直接呼吁街头抗争,就容易导致这种局面。

三是普通选民的规则意识还比较薄弱。如果选举是自由和公正的,选民败选后仍然“永不服输”,背后是民主规则意识的匮乏。倘若每一场选举的败选者都不服输,民主实际上是无法运转的。

因此,克服“败选者永不服输”的问题大致有两个思路:一是尽可能缓和社会分歧,缩小贫富差距和实现族群宗教和解;二是培育新兴民主政体下政治精英与普通选民的规则意识,有效民主不仅意味着参与和竞争,也意味着规则意识与服从合法权威。此外,法院和司法系统或许应该在抑制“永不服输”的街头政治方面扮演更有效的角色。

按照美国学者拉里·戴蒙德的说法,民主政体具有相当的脆弱性,因为“民主依赖于最少的强制与最多的共识”。民主能否有效运转,高度取决于政治家与选民以何种方式参与政治,而“永不服输的败选者”决非民主之福。

历史更多地站在民主政体这一边

凤凰评论《高见》:亨廷顿在《第三波》中说,一个国家,第一次民主通常会失败,但第二次的时候,成功的可能性更高,因为政治精英会吸取以前的教训,避免极端,从而容易达成政治妥协。你如何看待这种观点?

包刚升:人类在试错中进步。塞缪尔·亨廷顿强调的是政治精英在民主转型过程中的学习能力。他相信,通过实践与试错,人类会在政治转型的道路上,取得实质性的进展。还有其他学者指出,包括政治精英和普通选民在内的“集体政治学习”,在拉丁美洲20世纪晚期的转型中扮演了重要角色。比如,在此前的民主时期,拉美地区的很多普通民众都会提出财产再分配的要求,而此举很容易把富人阶层推向民主的对立面。但在20世纪晚期开始的民主转型中,普通民众的政治要求趋于温和化,他们不再试图通过政治手段剥夺富人的财产。这一变化对新一轮拉美的民主转型产生了积极作用。

尽管如此,亨廷顿说第二次尝试转型的成功率较高,并不等于第二次尝试就一定会成功。民主转型能否成功,取决于很多因素。它不仅是政治精英与普通民众进行政治学习、完成政治进化的过程,也是一个涉及诸多因素的复杂政治过程。我过去的一篇论文指出,一个国家平均要经历1.5-1.7次的民主崩溃,才能实现民主转型与民主巩固。这一数字是较早启动民主转型的18个大国的平均值。在经验世界中,有的国家转型更顺畅,有的国家转型更艰难。

长期来看,亨廷顿的观点似乎预示着一种相对乐观的情绪。对多数政治体而言,经过民主的尝试、挫败与再尝试之后,实现民主转型的可能性总是在增加。更有理由感到乐观的是,人类迄今为止的经验是,民主一旦巩固,除非遭遇重大的外部冲击,再次遭遇挫败的概率就会很低。然而,威权政体即便再成功,也不得不面对合法性的困境与未来可能的转型。所以,历史更多地站在了民主政体这一边。

民主政治离不开和解

凤凰评论《高见》:美国著名的宪政学者阿克曼在《自由革命的未来》中研究了东欧国家的民主转型。他提出,民主化之后,对于前政权的官员不宜过多追究,这可能是一个痛苦的选择,但是为了建立稳定的宪政民主,就不能把这些人推到反对宪政民主的阵营中去。但是,要限制他们在一定时间内不能在民主政府中任职。你是否同意他的见解?为什么?

包刚升:你提到的阿克曼的相关论述,涉及的是民主转型过程中的三个关键议题。第一,要尽可能建立足够宽广的转型联盟,这个联盟越大越好。第二,如何落实转型正义的问题,即如何惩处旧制度下的公共罪行与私人罪行。反过来说,如果没有一个正义的起点,转型本身的合法性就会遭到质疑,甚至会被认为不过是换了名称的老一套。第三,旧制度下的政治力量加入新政府后可能会成为阻力,因为加入转型联盟的旧政权高官,更有可能蜕变为反对转型的力量。就此而言,成功的政治转型管理必须要考虑上述因素的平衡。

原苏东国家政治转型的一个教训是,那些旧政权高官,占据新政府主要政治职位的国家,后来的转型过程往往更为艰难,走向逆转的可能性也更大。不少这样的国家采用了新的民主宪法,改变了代议机构和首席行政官的名称,解散了旧政党并组建了新政党等,但很多政治领导人并没有在政治上采取新的做法,他们仍然习惯于独断专行、打压异己,用恩惠庇护主义网络培植亲信,等等。这样,尽管宪法与头衔称谓改变了,但实质性的政治转型并没有发生,或者至少可以说民主转型并未走向深入。所以,阿克曼的担心是有道理的,他说要限制前政府高官在新的民主政府中任职,主要理由应该就在于此。

但是,阿克曼阐述的这一原则时,并没有充分考虑到转型模式的不同。实际上,旧政权高官在新的民主政府中扮演何种角色,很大程度上是不同的转型路径决定的。按照塞缪尔·亨廷顿的说法,民主转型有三种主要的路径,分别是变革(transformation,是指旧政权执政者发起和主导的转型)、置换(replacement,是指反对派取代旧政权执政者后发起和主导的转型)和移转(transplacement,是指执政派与反对派在谈判基础上联手发动的转型)。

在这三种主要转型路径中,只有“置换”是排斥前政权高官的——在此种模式下,反对派领导人取代了旧政权的执政者,成为后续政治转型的主要操盘手。在其余两种转型路径之下,前政权高官基本上都会在新的民主政府扮演重要角色,要排斥他们实际上不太可能。随之而来的挑战,是如何让这一仍然占据高位的旧政治力量,成为政治转型的新动力而非阻力。

很多人还关心如何落实转型正义的问题。寻求正义是一种“原则政治”。转型正义的落实,要求惩恶扬善。依此原则,旧制度下的公共罪行与私人罪行,都应该得到基于法治的审判与惩处。这样做的好处,是使政治转型获得一个合乎正义原则的新起点。借助媒体传播,这一过程也是一种民主的公民教育过程。但是,这样做的坏处,是有可能进一步撕裂一个本来已略显脆弱的转型社会。考虑到旧政权高官的数量规模与影响力,由此引发的政治冲突可能会非常剧烈,推动后续政治转型的难度可能会更大。

在这个问题上,南非的成功做法是寻求更多的和解。寻求和解是一种务实政治。1994年,南非成立了真相与和解委员会,主席由圣公会大主教图图出任。该委员会给自己界定了三大任务,包括:调查1994年前因种族隔离而侵犯人权的真相,救助那些被侵犯的受害者,以及对那些讲出真相的“作恶者”实施大赦。图图大主教认为,委员会的最终目的是要实现“在弄清过去事实真相的基础上促进全国团结与民族和解”。寻求和解,成了南非结束种族隔离制度和民主转型过程的关键词。南非前总统、民主运动领袖纳尔逊?曼德拉,同样鼓励南非人民放下仇恨,原谅过去,走出历史。他在回忆录中这样说:“当我走出囚室,经过通往自由的监狱大门时,我已经清楚,自己若不能把悲伤与怨恨留在身后,那么我其实仍在狱中。”

站在转型的关头,回望历史,历史的日历上记满了美德与恶行。惩恶扬善的历史正义固然重要,但更重要的是,人们能够借此创造一个怎样的未来。

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