叶健民:没有分权 哪有行政主导

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【明报文章】每隔一段时间,总会有建制阵营、中央官员提出行政主导无法落实的困局,然后例牌地把问题归咎于泛民搅局,导致政府施政失效、香港内耗不断、浪费光阴。近期发功的是前特首董建华,他在团结香港基金午餐会上作了冗长的发言,再次老调重弹。一种近乎“阴谋论”的说法,指他这个动作有其弦外之音,旨在说明近年政府施政无功、一事无成,主因在于立法会处处抬杠,并非因梁振英能力低劣所致,以求为他开脱。但假如董建华并无意藉此为梁振英铺桥搭路,纯粹是在于探讨时政,那就反映出他视野上的局限,始终未能看到行政立法关系紧张的关键所在。

3座大山碍政府在立会确立支持

支持民主的朋友普遍相信,假如特首能够由普选产生,那么,他的认受性将会大大提高,可以用民意去压倒立法会,使施政更畅顺。理论上而言,这有点道理。但在现实政治当中,民意支持只是一种考虑,在议会有票在手才是最实际,而各种个别利益总能透过议员去发挥各自的影响力,反对所有对自身不利的政策主张和法案,哪怕这些建议都是合乎公众利益、有理有据。所以即使是民选特首出现,也难以保证政府能够从此一帆风顺、施政无阻。特区政府的政治制度设计中,事实上有3座大山,足以窒碍政府在立法会中确立支持。

第一,特区政府实行的是类总统制,就是行政首长与议会各自由互无关系的独立选举产生,而非英国式由议会多数党执政的内阁制,所以行政、立法机关之间并无唇亡齿寒的共生关系,也因此没有制度诱因去促使议员支持政府;

第二,在比例代表制之下,立法会难以产生多数党,在分割的议会中,政府要寻求足够票数去通过法案的交易成本便会相应提高;

第三,即使通过吸纳政党进入行政会议去确立议会中的支持,在现行制度下有保密原则要求,有政党背景的行政会议成员如何在不能泄露政府机密的情况下,有效地寻求党友的支持,也是一种高难度的动作。

“保皇党有辱无荣”正说明问题

这就是说,假如没有这3方面的相应改动,要求议会对政府多加支持和配合,实在有点异想天开。但在眼前的政治现实当中,这3个环节中,前面两项可以修改的可能性近乎零。没有配套的宪制改革,要提高行政机关的主导地位,谈何容易?当然,在宪制改动难行的情况下,也存在着以政治策略去提高政府施政中的主导角色的可能性,这主要是透过董建华所说的“政府与建制派更努力合作,制造紧密的伙伴关系”。这种策略,主要是透过吸纳主要建制派政党要员进入行政会议,甚至委任其成员为问责官员,以图拉近关系。

这些动作,历任特首也有做过,但始终成效不彰。个中原因,就是在政党眼中,政府出手太低,支持政府回报太少,得不偿失。曾钰成多年前一再强调作为“保皇党”“有辱无荣”,李慧琼近日则说要成立“有权有责、有辱有荣”的管治联盟,正好说明这个问题。政府中人也许觉得政党贪得无厌、叫价太高,但问题是近年的政治生态改变,作为建制派承受的压力也愈来愈大。他们面对的不单是以前的几句冷嘲热讽、舆论压力,很多时候可能要直接承受肢体冲击,甚至被揭私起底。更加严重的,是即使全面普选遥遥无期,但选举结果的不可预测性却愈来愈高,要保住议席也愈见艰难。义无反顾不顾一切站在不得民心的劣政一边,随时会引来选民以选票惩罚的严重后果。钟树根和民建联近日的内斗,也说明即使是建制派议员,首要关心的还是如何保住议员身分,是否建制派倒是次要考虑。所谓更紧密的合作关系,所要求的可能是政府和建制派主要大党确立一种多党合作的联合政府关系。假如能够与主要建制派大党组阁,政府便至少在议会中有固定铁票,那么其他“保皇党”要见风驶??、西瓜靠大边,也来得更容易。

眼前困局因中央压止分权所致

历任特首真的不明白时代改变,要出手更高方能留得住政党忠诚吗?不一定。问题是他们根本没有这种组阁的自由。归根究柢,这涉及到中央的策略考虑,由始至终,中央不想看到一个强而有力的议会,去制约行政机关。所以在制度设计时,英式的内阁制并不足取,而比例代表制更是有效防止多数派的出现,有利分而治之。

但这种防范的心态,不止在于针对泛民,北京其实也对任何政党,哪怕你是建制派、爱国政党也好,都存有戒心,否则,上届特首选战曾钰成不应连出选的机会也没有。在他的逻辑中,一旦政府过分依靠政党,处处要拉拢他们合作,甚至如上述所言以联合政府形态出现,中央任命的行政长官,必然受到这些本地政治利益左右。而这些政党无论如何也是由选举产生,民意的影响力,尤其是选举年份,难以估计。在这种考量下,任何政府和政党与议会的过度亲密关系,也是存在风险的。特首与本土政党过分亲近,在处理本地舆情和中央利益的矛盾时也许会变得犹豫不定、三心两意。这种天秤摇摆不定的局面,绝对非中央所能容忍。但问题是没有这些协作空间,行政长官又如何得议会的支持呢?回归以来的多次政改,也完全没有尝试处理上述问题,只纠缠于议会组成和选举方法,哪怕任何明眼人也看到问题所在。

眼前行政机关的困局,完全因为中央过度压止任何政府和政党、议会之间具意义的分权安排所致。在这种思维不变的情况下,任何实质有利于加强行政立法关系的宪制改动和政治策略,都不会有出现的行动性。剩下来的,只是靠出口术、责骂泛民搞乱香港、不以大局着想的谩骂。这些动作成效如何,大家心知肚明。董建华真的有心解决问题,便请你向中央力言死谏,说明真正问题的所在吧!

作者是新力量网络研究总监、香港城市大学公共政策学系教授

来源:明报

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