何喜华:下任香港特首须夷平的5座大山

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问特首参选人:下任特首能否脱去原有公共财政的“紧箍咒”,善用现有超过8000亿元庞大储备,订立“公共开支占本地生产总值比例由20%以下,上调至25%”新指标?面对经济周期逆转,当局亦能制订赤字预算,增加公共开支以刺激经济或应对社会需要吗?

行政长官梁振英宣布不竞逐下届特首选举,社会上下均着眼于下任特首参选人。回顾过去4年半,梁振英甫一上任,矢言现届政府将竭力处理房屋及贫穷问题,当中较明确的举措包括设长远房屋策略督导委员会、订立未来10年本港房屋供应及规划、力争建立土地储备、缩短公屋兴建时间等。在扶贫政策方面,当局亦重设扶贫委员会、订立贫穷线,甚至设立长者生活津贴、低收入在职家庭津贴,以及各项扶助弱势社群的服务等,以求拨乱反正,应对各项社会挑战。然而,各项政策改革尚未功成,且仍有不足,下任特首仍须正视今后本港施政之路面前的几座大山,为困于山中的港人寻求出路。

一、人口老化

本港社会首要面对是人口老龄化的挑战。现时长者人口(65岁或以上)占本港人口近一成六;到2040年,每3名港人便有一名长者。不少长者缺乏退休保障、晚年经济拮据,纵使政府政策介入后,长者贫穷率仍高达三成(30.1%;2015年;图1),情况尤为严峻。虽然政府设立长者生活津贴,让受惠长者多达42万人,惟长者普遍仍缺乏退休保障;加上体弱多病,对医疗服务需求殷切,轮候急症或其他专科服务时间亦屡创新高。此外,社区照顾及院舍宿位亦严重不足,在轮候资助院舍宿位期间离世的长者人数,亦由原来3444人(2004年),急增至5881人(2015年)。近年政府力倡“居家安老”的社区照顾服务亦轮候需时,惟人手及土地资源不足,导致长者服务供不应求。如何让长者享有具尊严的生活,是下任特首必须回答的问题。

二、贫富两极化及在职贫穷

贫富两极化是另一重要挑战。过去多年经济急速增长,但基层市民分享不到经济发展成果。回顾过去10年,若按人均住户入息十等分划分的人均住户入息,最低收入的两个组群所占总体收入百分比不升反跌(由2007年的5%下跌至2016年第二季的4.1%),最高收入的两个组群所占总体收入百分比则持续接近一半(2007年48.8%及2016年48.7%;图2)。本港贫穷人口多达130多万,纵使政策介入后贫穷人口仍有近100万人(971,400人;2015年),当中超过一半(53.6%)属低收入住户(从事经济活动住户520,600人)。此外,过去10多年劳工收入持续低于经济增长,个别行业的中下层劳工收入甚至出现倒退。政府去年推行低收入在职家庭津贴,惟计划欠善,受惠人数远逊预期,加上手续繁复,未能有效处理贫富悬殊的深层次社会矛盾。究竟特首有何对策,缩窄贫富差距?会否考虑推行“负征税”,强化政策的财富再分配?

三、房屋土地问题严峻 公屋轮候数创新高

虽然梁振英政府着力处理房屋问题,惟冰封三尺非一日之寒,房屋由土地规划至兴建落成动辄数年,成效未能立即显现。由于拓展新土地面对社会不同反对意见,公营房屋供应仍杯水车薪。根据政府最新公布的《长远房屋策略》进度报告,推算未来10年兴建46万个单位中,兴建公营房屋单位23.6万个,较2015年仍要少1.9万个;此外,更欠土地兴建余下目标4.4万公营房屋单位,可见公营房屋供应中长期亦赶不上需求(图3)。

现时公屋轮候人数屡创新高,轮候公屋时间不断延长,政府不时说“土地不足”、“兴建公屋需时”,既然远水未能救近火,下任特首有何中短期措施?会否考虑善用闲置土地或政府建筑物,提供过渡性住房?此外,当局预计未来公私营房屋每年提供4.6万个单位,下届政府能否将公私营房屋的比例,由现时的“六四”比,调高至“七三”或更高的比例?

除公营房屋供不应求外,可发展的土地严重不足,影响本港整体发展,包括缺乏土地发展物流货运、兴建酒店增加房间发展旅游、欠缺土地兴建医院及安老院舍,甚至缺乏商用写字楼、商场、展览场地等发展经济。缺乏土地发展兹事体大,敢问下任特首能否具备足够政治能量,力排众议,在争议之声中决心开发土地资源?

四、社会福利长远规划

此外,社会福利服务发展惠及大众福祉,若缺乏长远规划,服务发展失去明确目标和方向,最终受害的只会是需要使用服务的弱势社群。香港回归以前,殖民地政府设立恒常机制,发表“社会福利白皮书”,订立“社会福利5年计划”,监察各项福利服务情况。最后一份社福白皮书于1991年订立,至今已20多年,当局至今未有为社福规划订立具体目标,福利发展未能与时并进。缺乏长远规划下,导致问题丛生,包括智障/残疾人士院舍宿位轮候时间长近10年(图4)、私院资助不足且服务水平欠佳、家庭服务中心因人手短缺而未能密切跟进个案、幼儿托管及照顾服务名额供不应求,甚至出现因儿童住宿宿位短缺,轮候人数多达400人,当中更有约60名儿童被迫滞留医院病房等。缺乏社福规划令弱势社群受苦例子俯拾皆是,他们声音弱小,在政治议题热炒的今天难获社会正视。下任特首能否承诺改变现状,订立社福长远发展策略?此外,近年政府亦尝试发展“医社合作”,或透过“类私营化”方式推行福利服务;若私营市场配套不足(例如土地或人力资源),服务质量均难以提升,政府又将如何回应?

五、公共开支占本地生产总值比例

以上所有改革,纵有多理想的蓝图,除了勇气和决心,更要持续的财政投入。所谓“无财不行”,以往的财政司长向以“守财奴”方式管理财政储备,强行为“量入为出、审慎理财”设下公共开支占本地生产总值不可超过两成的标准(图5)。再者,香港属成熟发展经济体系,每年实质经济增长平均只能介乎约1.5%至3%,若政府偏执《基本法》第107条,坚持财政预算必须“与本地生产总值的增长率相适应”,每年公共开支增长便被迫限制低于3%,局限公共资源投放。试问何以有足够财务资源应对社会挑战?更甚者,一旦经济出现负增长,为免赤字预算,公共开支更有减无加;若要发展新服务,亦只能透过削减现有服务以获取资源,无疑是“剥肉补疮式”的零和游戏,诚非社稷之福。

“青山不解乘云去,怕有愚公惊着汝”(宋朝诗人辛弃疾《玉楼春.用韵答傅岩叟叶仲洽赵国兴》词)。面对本港政府施政几座大山,寄语下届特首具备愚公的坚毅意志和决心,坚持不懈地为市民谋福祉,将眼前一座接一座的大山逐一夷平。

作者是香港社区组织协会主任

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