应对大湾区挑战 港府需创新制度

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近10年,香港经济增长缓慢,珠三角却发展蓬勃。虽然很多意见认为珠三角仍是香港发展的腹地,但回顾粤港两地过去的合作经验,香港不但未能巩固她在大珠三角城市群的核心地位,而且缺乏能量带动区域发展至更高水平。广东省推行改革开放30多年,已到了发展的瓶颈。大湾区规划虽然仍未出台,但已打开了政策窗口(policy window),为粤港澳提供一个区域合作和共赢的新机会。今次的规划看来是广东推动、中央主动、香港被动。如果特区政府希望在规划中为香港谋求最大的利益,就要争取各界的信任和支持,凝聚更多的政治能量,善用这个机遇。

大湾区规划的一个重要目标是加强粤港澳的融合,但这富有挑战性。区内城市间本已存在激烈竞争,现时粤港合作的机制屡受质疑,不少评论认为现有的机制成效不大,所以大湾区规划更需要探索新的制度安排。

若要有效应对大湾区规划带来的挑战,特区政府需大胆作出制度创新,重构3个机制——政府决策、公众参与及政策研究;及处理好两个关系——区域府际间关系及中央与香港关系。

改革政府内部决策协调机制

涉及粤港两地的跨境事务多由政制及内地事务局、规划署及其他工程或专业的政府部门负责,但这架构并不利于推动涉及众多范畴的区域发展。虽然政务司长张建宗表明了他会统筹大湾区规划,但粤港两地一向在由特首及广东省长主持的粤港合作联席会议下推动合作。因此,特区政府要建立一个更高层的恒常决策协调机制,由特首牵头,3名司长任当然委员及有关局长参与,统筹不同部门负责区域事务,并增设一名秘书长级别的区域事务专员辅助有关工作。

完善公众参与和咨询机制

公众在政策过程中的参与度和重要性在大湾区内有显着分别。特区政府切忌为了完成中央政府的要求,仓卒制定看似宏伟远大但实质缺乏可行的政策目标和具体措施的规划蓝图。区域发展不单关乎经济发展,更牵涉民生议题,如环保、教育、食品安全和公共卫生等。虽现有不少咨询平台,但建立于1970年代的咨询制度能让工商专业界和公民社会团体与政府有效沟通吗?7月初签署的大湾区框架协议指出要扩大公众参与,所以特区政府在制订具体规划和政策措施的过程时,应展开全面的公众参与,充分了解不同持份者和公众的意见,共同探讨香港在大湾区内应扮演的角色,推动社会达至一定程度的共识。特区政府更不可忽视反对声音、拒绝反对者的参与,否则社会难以对规划建立信心。这亦是特区政府能创新现行机制的机会,构建一套能长期推动公众在区域事务的参与机制。

建立恒常政策研究机制

特区政府要大力加强对珠三角大湾区的政策研究,了解香港在国家快速发展下仍享有的竞争优势,否则香港恐怕无法拥有充分的话语权。特区政府惯常让内地或海外的学者、研究机构或顾问公司负责不少有关内地或跨境的政策研究,但香港需要立足于本地观点和利益考虑的政策研究,组建包括官员、学者及工商专业界别三方参与的常设研究机制。虽有个别的智库或机构偶尔进行一些区域发展研究,但香港的大学却没设立专注于跨境议题的常设研究中心。现时大学只注重基础学术研究和排名,导致大部分学者只会在高“影响因子”(impact factor)的海外学术期刊刊登研究。若这些研究真具影响力,香港岂不已有很多解决跨境难题的方案吗?广东省有关方面已在6月底组建了粤港澳大湾区研究院,特区政府应成立类似的研究平台作为应对单位,而各大学应积极鼓励学者参与有关的政策研究,并认可其研究成果为升迁指标。在大数据时代下,特区政府更应提出建立区域性的电子信息平台,定期搜集和分析大湾区的社会、经济、环保和创科等数据,并上载政策研究成果,让区内的企业和民间社会讨论,长远成为一个良性的政民互动机制。

府际关系与区域治理

中央政府在大湾区规划中扮演重要的角色。珠三角地方政府惯用区域规划争取中央放权,但这不应是大湾区规划的最终目的。中央可协助构建一个区域性府际合作机制,让有关的中央部门如发改委、商务部与卫生部等帮助协调区内各市,突破行政壁垒,促进府际合作。区域治理的制度设计不一定能一蹴而就,企业和民间在规划具体化后将会有更多意见,但只要各城市有决心建立一个有效的区域治理机制,容许持份者在机制内有正式参与的渠道,我们可因应区内社会、政经的变化不断优化这个制度。事实上,不少海外的区域治理机制值得借监,如涉及美加两国地方政府的大湖区委员会(Great Lakes Commission)。

香港在两地融合过程中不必感到过分忧虑。相反,香港应主动争取在规划中的领导角色,提升其区域影响力。香港社会亦毋须太担心大湾区规划会蚕食了香港的核心价值,反而应趁这机会维护和实践我们珍重的核心价值。事实上,不少本港精英一直主张香港“曼克顿化”,透过市场机制驱使低收入及低技术水平的市民搬到珠三角居住。政府应鼓励社会充分讨论具争议的区域议题,如跨境人口流动、退休安老、环境保护和废物处理等,并用互谅互让的态度探索解决方案,才能纾缓市民的忧虑;而且内地对这些议题亦有意见,尤其是“邻避效应”(not in my backyard)的项目。香港除了要听取本地的声音,亦要考虑邻近城市的想法。

中央与香港的关系

中央政府牵头的区域规划虽令不少港人对一国两制的未来有忧虑,但中央实可透过今次规划重建大家对一国两制的信心。中央应容许香港的生活方式在一定程度上扩展到大湾区的其他城市,保障港人能继续享有在港的一些权利,如表达意见及资讯自由,使港人自愿移居到那些城市。如果中央想藉大湾区规划加强港人的国民身份认同及实现“人心回归”,就要在“一国”与“两制”之间的政策空间下,容许香港的核心价值在大湾区内得到一定程度的保障和实践。

大湾区规划可能是香港在粤港澳区域协调发展中打出局面的最后机会,趁暂未有珠三角城市能取代香港作为全球城市(global city)的地位,香港应把握这次机会成为中国走向21世纪全球化的桥梁。香港能否善用这次机遇,创新政府决策机制、公众参与和政策研究机制,及处理好区域府际关系和与中央的关系,将是成功推动大湾区协调发展的关键。

作者张赞贤是香港大学政治与公共行政学系副教授、前系主任

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