“台湾旅行法”将改变北京对美战略

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(文:林泉忠)

继上月12日美国总统特朗普签署包括言及美台军舰互停、高阶军官互访及邀请台湾参加空对空“红旗”军演等冲击中美关係的《2018财政年度国防授权法》后,美国众议院于1月9日无异议通过震撼中美台关係的、鼓励美国与台湾之间所有层级官员互访的“台湾旅行法”(HR535)。

如果说2018财政年度国防授权法的涉台部分,使美国在原有的“台湾关系法”基础上,得以进一步强化美台之间在安全领域上的合作,赋予了美国与台湾建立迈向“准军事同盟关系”的法律依据,那么台湾旅行法一旦通过并付诸实施,则意味着1979年以来美台之间的“非官方关系”宣告终结,双方得以构筑实质“准外交关系”。此为美台关係的重大突破,可能影响日本等欲与台湾强化关系的国家调整对台政策,此举亦势必冲击处于“不确定”状态的中美关系,迫使北京重新评估欲与美国建立的“新型大国关系”战略。

自从美国与北京建立外交关系,并与台湾于1979年断交后,台湾的总统、副总统、行政院长、外交部长与国防部长一直未能访问华府。依据2001年美国国务院公布的对台交流相关规定,美国国防部与国务院办公室主任以上级别的官员,不得以官方身份访问台湾。儘管美国也曾派阁员访台,不过都会避开敏感的国防、外交领域,多限于商务、教育、环保等方面交流。

基于维护政权的合法性,“台湾问题”向来是北京外交政策,尤其是对美、日等大国,最重视、最步步为营的核心议题。因此美国众议院通过台湾旅行法如何震撼北京,也就不难想像了。

消息传来,中国外交部发言人陆慷第一时间严厉回应,他表示有关法案严重违反“一个中国”政策和中美3个联合公报确立的原则,干涉中国内政,中方坚决反对。美国应恪守“一中政策”和中美三公报原则,“慎重处理台湾问题,不要与台湾进行任何官方往来和接触,不得向‘台独’势力发出任何错误的信号”。官方喉舌《人民日报》海外网的报道也指出,一旦该草案成为法律,就意味美台交往公开官方化,“中美关系的基础和两岸和平的基础都将被严重冲击”。以鹰派思维见称的《环球时报》更是按捺不住,1月10日以〈美众议院“台湾旅行法”是“摧毁台湾法”〉为题,警告美国此举将迫使大陆出手解决台湾问题。北京大学国际关系学院院长贾庆国在受访时,也表示如果美国官员可以随便赴台湾访问,就等于美台恢复官方关系,意味中美建交的政治基础就不存在了。如果美国总统签署了该项法案,中美之间必然会发生对抗,甚至导致中美断交。

不过,就近期动态发展为例,中方的严厉警告所产生的效果似乎有限。其实,早在特朗普于上月签署2018财政年度国防授权法前,中国驻美公使李克新即严辞表示,若美国军舰抵达高雄,中国将启动《反分裂国家法》,对台湾进行“武统”。然而,如此最严厉的警告并未能阻止特朗普签署此一法案。

根据美国立法程序,众议院提交法案至参议院后,参议院倘同意则直接通过;若参议院再提出新的版本,则新版本将重新送交众议院讨论并表决。当两院通过一致的版本后,即可将法案送交总统签署,始具法律效力。相对于偏重民意的衆议院,参议院较倾向重视国家整体利益,未必与众议院取态一致。然而相较于民主党,传统上共和党更倾向支持台湾,而当下参议院同样由共和党占多数,加上众议院通过此法案时是无异议一致通过,因此参议院不通过的可能性并不高。

一旦参众两院都通过,基于台湾旅行法可成为与中国讨价还价的新牌,且是否实施,主导权掌握在总统手里,因此特朗普恐怕最终还是会签署。无论如何,今次美国众议院通过台湾旅行法,彰显四大意涵。

彰显四大意涵

其一,特朗普于去年11月风光访问北京,中国舆论一片唱好中美关系,甚至中美将签署“第四公报”的传闻更一度甚嚣尘上。然而台湾旅行法在衆议院无异议通过,是对此一厢情愿的判断的“打脸”,两国关系并未趋于稳定,中国崛起时代的中美关系仍然充满高度不确定性。此次新动态,也意味北京欲建立“新型大国关系”的外交战略遭遇重大挫折,同时习近平时代以来倾向用中美关系以牵制台湾的策略并没有成功 。

其二,突显崛起后中国对美国国会的影响力仍然极低,近年来倾向积极的对美国国会的游说活动遭到挫败。基于1979年台美断交的毁灭性挫折,其后台湾不分朝野,长久以来均积极开展对国会山庄的游说活动,同时强化与华府具影响力的智库维持密切交流,在华府建立了相当坚实的“亲台网络”。有鉴于此,北京近年来也凭藉其崛起后所拥有的更多资源展开反攻。然而基于意识形态的思维,包括对拒绝民主的崛起中国的不信任,以及对落实民主自由台湾的支持与同情,国会山庄并不轻易接受北京笼络与恫吓。

其三,台湾旅行法的效应之一,是对台湾政府与社会的一剂强心针。在中国大陆步入崛起高峰期的年代,两岸力量的差距愈来愈悬殊,台湾海峡是否能继续长久地“维持现状”,包括台湾社会在内也愈来愈不看好。对台湾而言,在自我能力无法独立抗衡大陆的情势下,进一步强化与美国及日本的关系是必然选择。如今美国愿意进一步支持台湾,至少对当下蔡英文政府将产生加分作用。

其四,美台官员互访一旦落实,将可能产生骨牌效应,势必影响其他国家思考是否跟随。倘若对北京而言最具戒心的日本及欧盟也彷照美国,开放与台湾的阁员互访,毋庸置疑那将是中南海一场噩梦。其实日本已于去年3月派遣总务副大臣赤间二郎访问台湾,开了阁僚级官员公开访台先例。倘美国落实台湾旅行法,将相当程度降低日本与台湾阁员互访的压力。

话说回来,即使美国参议院顺利通过台湾旅行法,而特朗普也签署该项法案,然而并不意味美国就会不考虑北京因素而加以实施。特朗普应会强调签署此法案,并不意味台湾总统就可以访问华府,也不意味美国改变“一个中国政策”。正如签署了2018财政年度国防授权法,但是白宫并无计划让美国军舰停靠高雄港一样,特朗普当会考虑对中美关系的冲击,因此对开放美台官员互访将持谨慎态度。另一方面,台北亦勿见猎心喜,应维持克制及小心翼翼的态度,应对北京下一波施压。

对北京而言,短期内自然是会竭尽全力,加大力度进行对国会山庄的游说工作,以阻止参议院通过台湾旅行法,同时拟定因应事态发展的反制措施;长期而言,重新研究制订中国崛起时代有效的对美战略,则是刻不容缓。

台湾中央研究院副研究员

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