美韩军费谈判对台湾的启示

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来源:《联合报》社论

历经近一年、十回合的漫长谈判,美韩《防卫费分担特別协定》在双方各退一步下,日前达成协议。韩方同意调高8.2%的驻韩美军分担费用,今年全年将负担9.2亿美元,守住了政府设定的10亿美元底线。这项金额,低于美方要求提高50%至12亿美元的目标,与特朗普放话要求韩方“全额负担”更大相迳庭。然而,双方的换约期限从过去的“三年一换”改为一年一约,也多少保住了美国的颜面。

美韩两国于1991年签署《防卫费分担特別协定》后,韩国便逐年增加了驻韩美军的费用分担。分摊金额的多寡,主要根据韩国前两年的消费物价指数做为依据。从过去美韩签署的九次协定来看,费用增长幅度从未超过4%。这次在特朗普要求“对等”的前提下,美方要求韩方负担12亿美元;如此狮子大开口,韩国当然难以接受,也使谈判陷入僵局。

特朗普上台后,根据“使用者付费”的原则,要求日、德、韩及北约等盟国提高防卫分担军费的比率。这显示了美国对自身国际角色定位有了变化:不再扮演独力维持区域安全的世界警察,而成为锱铢必较的国家经济利益优先者。由于特朗普的压力,日本从2017年起便大幅提高驻日美军的分担费用,迄今其“关怀预算”(驻日美军相关费用)已高达7千600亿日圆,分担比率高达76%,是所有美国军事盟国当中之最。甫卸任的美国防部长马蒂斯,因此称赞日本是盟国的“模范生”。有了日本的先例,韩国还能与美国讨价还价,可见韩国政府的抗压性。

从实质面看,去年特金会之后,以驻韩美军为条件来交换朝鲜进行“无核化”,即成了美国对朝鲜半岛政策的主旋律。美国稍早曾以停止“美韩联合军演”,来促成朝鲜关闭宁边核子反应炉及导弹发射基地。而今,“特金二会”即将于本月底在越南河内举行,外传美国可能减少驻韩美军交换朝鲜销毁“火星十五型”洲际弹道飞弹,以解除朝鲜核武对美国本土的威胁。在特朗普屡次威胁要撤离驻韩美军下,韩国政府还能以拖待变、据理力争,可见韩国的过人韧性。

不同于日本对美照单全收,韩国利用国内民意来因应美方的进逼。有稍早因部署萨德系统而产生外交争议的教训,韩国在野党对于增加驻韩美军费用,便抱持反对的态度。有“韩国特朗普”之称的城南市长李在明即声称,美国在韩驻军是为了其自身的战略利益,而非真为保护韩国。美国狮子大开口,也让韩国民众产生美方“以大欺小”的感受,国内反美情绪因此上升。有了民意为后盾,韩国政府主张1兆韩元是韩国国民所能承受最大的心理极限,借此为双方谈判画下一条最后的政治防线。

此外,韩国也用“以拖待变”的策略,来应付特朗普的威迫。对于美国所提出一次性调涨50%负担十二亿美元军费的要求(驻韩美军一年总费用为20亿美元),韩国政府并不触怒特朗普,只要求双方能在相互理解及尊重的原则下,合理调整分摊费用。其后,韩国政府又提出“2014年共识”为借口,表示韩国仅能接受2014年美韩双方所商定的5.8%涨幅,三至五年换约一次的条件。由此,再以牛步化的疲劳谈判,逐步推移美国提出的底线,最后双方从认知差距中取得最适的平衡点。

由此可见,援引国内民意为后盾,并运用灵活的谈判策略,是韩国能够在“不平等同盟关系”下迫使美国让步的主要原因。这说明,政府要以自己国家的利益为考量,只要策略运用得当,美国并非铁板一块。美国原想用韩国的让步为范本,迫使德国与北约接受新的军费谈判,这个想法显然破灭了。

台湾与韩国同是美国的盟国,看看韩国对美国的抗拒,台湾呢?

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