美国于印太地区的联盟体系面临新挑战

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作者:卢业中

韩国与日本之间由于民族情绪演变为外交摩擦,最终仍致使韩国于8月22日宣布不再续签《韩日军事情报保护协定》(GSOMIA),影响双方在安全面向的合作,更影响美国在印太地区联盟体系的稳定性。具有联盟关系的国家之间,一般多面临担心自己有事却被盟友抛弃、或是本身试图避战却被盟友牵连的景况,尤其是当结盟的双方或多方在军事实力上有所差距的情况下,弱势的一方更容易有被抛弃或被牵连的担忧。然本次日韩之间的外交龃龉,却显示出美国所建构的联盟体系中,相对弱势方的决定,可能松动整体联盟关系。

Robert Kaplan近期的一篇分析,借用Nicholas Spykman的边缘地带论,强调美国在二次世界大战结束后于亚太地区推动的安全联盟,即试图透过权力平衡,防止在欧亚大陆边缘出现骚动或一个可以挑战美国霸权、进而能掌控欧亚大陆的强权,而日本在此思维下正可发挥“离岸平衡”的功能。然而,基于地缘政治而产生之“离岸平衡”构想,在冷战期间可以发挥作用,但在冷战结束后,却在自由主义国际秩序当道的思维下逐步淡出。

特朗普上台后积极推动印太战略,而地缘政治观点也重新回到政策界与学术圈讨论的重心。美国国防部于六月间印太战略的正式发布,以及近期美国国务卿蓬佩奥(Michael Pompeo)与新上任之国防部长埃斯珀(Mark Esper)于7月下旬至8月上旬,在印太地区进行的系列访问,说明了特朗普政府在美中贸易战中仍将继续推动印太战略的决心。蓬佩奥自7月30日至8月6日先后访问泰国、澳洲与密克罗尼西亚联邦;埃斯珀则于8月4日访问澳洲、8月5日访问纽西兰,后于8月7日访问日本、8月8日访问蒙古、及8月9日访问韩国。这些国家虽位于欧亚大陆边缘地带论,却是当前平衡中国崛起的重心。

面临韩国与日本在过去几个月来的外交龃龉,蓬佩奥在该次行程中,也试图缓和双方的谈话气氛,以免影响推动印太战略的力度。然而,韩国民族情绪强烈,而日本试图透过经贸施压更激起韩国更多不满,使得美国的调解终告失败。表面看来,这是韩、日之间的问题,但也不能排除这是韩国间接表达对美国的不满。特朗普个人自上任以来即不断质疑美韩同盟对美国的好处、继美韩自由贸易协定重新谈判后更要求韩国提高驻韩美军费用负担的比例,这些施压手段背后的目的究竟是为了维系美国在印太地区的霸业,抑或是为竞选连任做准备,已引起各方的好奇。

特朗普政府内部人事更迭或未到位,也影响了政策稳定性。虽然国务院亚太事务助卿以及国防部长相继就职,但依据《华盛顿邮报》的统计,特朗普政府在730余个需要参议院同意的职位中,至8月下旬为止,仅有481个职位完成任命、99个完成提名、152个职位仍待正式提名或完全尚未提名。而亦有报道指出,在国务院的部分,在助理国务卿等级的28个职位中,仅有一位是出身国务院官僚系统,其余多为政治任命、或是由下一层级官员代理职务。对于国务院而言,忠实执行政策都可能有实质困难,遑论发挥决策影响力。这样的情况,对于同盟国家而言,自然增加了沟通的成本。日韩近期关系的变化,可能反映出盟友对于美国承诺的不信任。在这些变局之下,对于台湾而言,与其期待特朗普总统个人关爱眼神,恐怕还是强化与美国政府内部官僚系统的正常化互动才是正道。

(作者为国立政治大学外交学系副教授)

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